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创新立法工作机制 合力提高地方立法工作质量

本站发表时间:[2019-10-17] 来源:京司观澜微信公众号 作者:
  10月15日上午,北京市司法局局长李富莹在北京市地方立法工作座谈会上以《创新立法工作机制 合力提高地方立法工作质量》为题作交流发言。
  提高立法质量,是制度建设领域一个永恒的话题。新时代对地方立法质量提出了新的要求。习近平总书记指出,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量”。
10月15日上午,北京市地方立法工作座谈会在市人大常委会会议厅举行
  政府在统筹立法需求、提出地方性法规议案、配合法规审议等方面担负着不可替代的重要职责,政府在地方立法诸多环节的基础性工作很大程度上直接关系地方立法质量。近年来,我市地方立法工作不断取得新进步、新突破,但我们也清醒地认识到,影响地方立法质量的问题还不同程度地存在。比如,有的单位立法基础工作不到位、项目前期调研不深入、起草论证不充分;有的单位统筹工作不够有力,导致一些法规草案在报政府审议甚至人大审议阶段,还存在意见反复;有的单位提出立法需求热情高涨,立法项目一旦纳入立法规划或者计划似乎就万事大吉,对后续工作主动关心过问不够;有的单位在立法审议阶段主要关注法规“能不能通过”实现从无到有的目标,忽略法规“通过”之后“能不能执行”,导致一些法规出台后容易被“束之高阁”。如何尽最大可能避免并解决这些问题,从源头上提高地方立法质量,是起草单位的责任,也是我们政府立法工作部门必须认真思考并直面的命题。
  完善立法工作机制 把好立法关键节点 
  在我市地方立法工作实践中,政府立法工作部门在具体负责政府规章草案的立项、审查等工作的同时,代表市政府对部门起草、市政府提请市人大审议的地方性法规草案的立项申请以及草案等承担审查工作。基于政府规章和地方性法规制定工作同是地方立法活动的重要组成部分,遵循同样的工作理念和价值追求,我们在具体工作中基本执行同一的审查标准和要求。近期,我们根据国务院《关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》对2016年7月市政府第272号令公布的《北京市人民政府规章制定办法》进行了全面评估,拟制定《北京市实施〈规章制定程序条例〉若干规定》取代市政府第272号令。现阶段,我们已经基本完成这部规章草案的起草和法律审查工作,前期也征求了市人大常委会法制办和市政府相关部门意见,各方面认识基本一致,草案比较成熟。
  草案坚持以问题为导向,就政府阶段如何做好地方性法规的立法基础性工作完善了工作标准和要求,并注意与人大立法工作程序相衔接,主要体现在以下方面:
  一是,明确市政府提请地方性法规立项,由起草单位依法履行重大行政决策程序,形成立项论证申请报告,经政府立法工作部门报经市政府同意后,报送市人大常委会有关工作机构。
  二是,要求起草单位起草立法项目,除依法保密的以外,在起草阶段向社会公开征求意见,时间一般不少于30日。
  三是,要求起草单位对直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定风险的立法项目,按照规定进行社会风险评估。
  四是,起草单位向市政府报送立法项目草案送审稿,应当依法履行重大行政决策程序。
  五是,规章拟上升为地方性法规的,起草单位应当开展规章的立法后评估,形成立法后评估报告,并报送政府立法工作部门。
  构建立法与执法互动机制 畅通制度实施“最后一公里” 
  构建立法与执法互动机制,加强立法与执法的贯通,在当前对提高立法质量不仅是必要的,也是必需的。从北京的情况看,无论法规还是规章,在实施方面都有很大的提升空间。在提高制度的可实施性、解决制度实施落地的“最后一公里”问题,可以从以下几个方面着力:
  一是,立法活动的各参与方应当树立系统思维理念,转变单向关注立法或者执法本身的倾向,将立法、执法看成法律运行中共同协作发挥作用的一个系统,草案起草者、审查者构建“应然”法律关系要关注制度设计的实施条件等“实然”状态,执法者面对“实然”状况,要探寻起草者、审查者原始的“应然”目的,以共同实现立法目的
  二是,立法活动的各参与方应当建立健全就立法事项专门听取执法机构意见和建议的机制,全面、客观收集、分析执法机构的意见和建议,尽可能在立法过程中对执法中可能出现的各种问题做出全面研判、提出对策,避免制度出台之时即成为执法者抱怨法不好用之开端。特别是在当下大力推进行政执法体制改革之际,制度设计与制度执行的分离似乎越来越成为常态,建立健全这种机制尤为重要。
  三是,建立立法本意及理由的释明机制。绝大多数执法者看到的只是纸面上的法律条文,对法律条文蕴含的深刻法律精神以及条文背后的诸多考量未必能完全理解和领会,因此,有必要建立相应的机制以适当的方式向全社会特别是执法者原原本本地传递立法者的本意以及立法决策的诸多考虑,实现立法目的与执法目的的协调。
  四是,建立执法检查、立法后评估互动机制。执法检查与立法后评估既有区别又有联系,执法检查主要针对制度的实施情况以及执法主体的执法情况,立法后评估主要针对制度本身,但二者不是完全割裂的,执法检查中反映出的问题,应当也是立法后评估关注的重点,二者之间可以形成互补效果,进而推动需要通过立法解决的问题及早进入立法程序。
  五是,善用、敢用、会用立法解释、执行解释。滞后性是成文法的天然缺陷,所以才有了法律的解释活动以弥补这种缺陷。但是,实践中,由于各种原因,很少利用立法解释、执行解释来有针对性地快速解决执法中的法律适用问题。按照立、改、废、释并举的要求,这方面有很大的改善空间。
  严格落实立法工作责任 高质量完成立法工作任务 
  市委批准的市十五届人大常委会五年立法规划,为当前和今后政府立法工作框定了基本的任务架构和目标。立法规划中第一类“任期内完成制定、修订的法规”共27项,明确由市政府作为提案机关的项目有25项,各起草部门要尽早谋划立法起草任务,为政府留足法律审查时间。第二类“任期内调研起草,条件成熟时制定、修订的法规”共29项,各牵头单位要抓紧调研,及时推动相关工作进展,实践迫切需要且条件成熟的,积极推动进入正式立法程序。第三类“根据情况和需要,及时制定、修订或者废止的法规”共9项,各有关部门要密切关注形势发展,适时启动立法进程。近日,市司法局已开始征集市政府2020年立法工作计划项目建议,请各有关部门结合各自职能,紧盯立法规划中明确由市政府提请审议的法规项目,按照时间节点予以重点推进,及时提出立法项目安排建议。
  在此,特别强调,市政府各部门处在行政管理第一线,地方立法大量基础性工作需要由起草部门承担。从工作安排上说,各起草部门要有超前工作的意识,在确保质量的前提下加快进度,不能等到项目正式纳入年度立法计划才工作,而是要先行动起来,真正做到早部署、早安排。立法计划与部门日常的立法基础性工作不是先纳入计划再启动立法工作的先后顺次关系,而是工作—计划—工作的滚动、交织推进过程。项目能否纳入年度计划,首先取决于起草部门的前期基础工作是否深入、扎实。从工作重点上说,各起草单位要着力研究立法中的重点难点问题,舍得在这些方面下功夫,力争把重大问题、重大分歧解决在起草工作阶段,避免浪费立法资源和增加立法成本。市司法局也将贯彻落实好此次会议精神,持续加强对起草部门的指导,强化与市人大常委会相关工作机构的沟通协调,共同推动提升我市地方立法工作质量再上新台阶。


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