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张翔:中国人民大学法学院教授

本站发表时间:[2016-10-10] 来源:首都政法综治网 作者:


北京是唯一出现在我国宪法中城市的名字,我国宪法最后一条也就是宪法的第138条规定“中华人民共和国的首都是北京。”这一条并非是在描述一个事实,而是一个宪法的规范,也就是中华人民共和国应该是北京,这样简单的规范下蕴含了非常多有意思的法律问题。

首先,关于首都是北京的规定是规定在《宪法》的第四章国旗国歌国徽首都中,这一章规定的是国家的象征,也就是中华人民共和国这个国家外在的代表和标志。国家象征代表一个国家的主权、独立和尊严,反映一个国家的历史传统,民族精神甚至国体和政体,还有它有利于增强国民的民族自豪感和国民的爱国主义感情,也就是说当我们想到中国这个国家,它的外在形象不仅是五星红旗,不仅是《义勇军进行曲》,也可以包括北京这个城市,当我们给这个国家一个具像的标识时,可以是国旗、国歌也可以是我们所看到的、想象的北京。

这里涉及到首都作为国家象征的一个重要功能,也就是首都标志着国家的统和,国家的统一和整合,一个国家的整合需要非常多的因素,共同的文化情感,共同的历史记忆,相同的语言文字等等,甚至于在我们国家不断发展的高速铁路也在承担着国家整合的功能,而首都在国家整合中也承担非常重要的功能。首都凝聚国民整体对于国家的想象和情感,条条大路通罗马,不止在说目标的实现有很多条道路,其实也在说帝国的每一条道路都在指向这个帝国的首都。

西德和东德在结束分裂,走向统一的时候,尽管有诸多不便,联邦德国还是决定立刻还都柏林,为什么?因为柏林才是主导德国统一的政治中心,而也是整个德国的政治中心。

在我们中国也有类似的历史记忆,在中国人民艰难战胜日本帝国主义后,1946年5月5日国民政府在南京举行了首都各界庆祝国民政府还都典礼,为什么要这样做?因为首都是一个国家,国民的爱国热情、公民理性和国家认同寄托所在,是一个得以整合为国家的重要元素,是国家存续的标志。每一个中国人哪怕终身未踏足北京,都会唱一首歌《我爱天安门》。

某种意义上,矗立在北京中轴线的那个钟楼也是国家整合的因素,甚至在这个中轴线的两边延展了很多新建筑,比如鸟巢、水立方,也在强化首都的国家整合功能。伦敦的西敏寺、巴黎的凯旋门、柏林的勃兰登堡门,都是类似的代表国家统和的首都建筑。

当我们理解了北京作为首都的国家象征和国家整合功能之后,我们再来看看《宪法》第138条规定,我们就可以去思考非常有争议的法律问题。第一个,我们可以迁都吗?北京遭遇了现代都市力,北京有些不堪重负,有些人建议我们迁都吧,而北京人里面似乎也有这样主张的,我曾经看到一个论坛北京人在跟外地人吵架,外地人说你们北京人占了首都的多少多少好处,可是北京人说求求你把首都拿走吧,把北京还给我们,那么这些都是斗嘴吵闹,却不能不引起我们思考,可以迁都吗?我们如果从科学的角度看,这个问题当然可以探讨,但是如果从《宪法》规范的角度来讲这却是没有如何的讨论余地,因为《宪法》第138条规范的内涵就是“中国的首都应该是北京,而不可以是任何别的地方。”

那好接下来的问题是,如果北京不在北京了,首都在哪?关于北京未来的规划发展有很多传言,我看到一种耸动视听的说法是北京四环以内要变成中央行政区,由中央人民政府直接管辖,而不再由北京市管辖,我想这个传言一定是假的,因为其中问题多多,如果四环以内不再被北京市管辖,那么四环以内还是不是北京?如果它不是北京中华人民共和国的首都还在北京吗?尽管这是一个毫无权威性的传言,但却让我们意识到考虑首都的宪法地位,对首都发展建设的很多设想都需要在宪法层面进行严肃的法律思考。

为什么我们的首都这么大?我们刚才攀登我们不能迁都,首都必须在北京。但是问题依然存在,北京这么大,这么堵,空气又经常不好怎么办?这里还是有一个从宪法思考的可能性,北京这么大跟宪法有关系吗?我想是有的。我们可以做一个横向的比较,会发现一个很有意思的现象,有些国家的首都很大,有些国家的首都不大,一个相关联的因素是这个国家是一个单一制国家还是联邦制的国家,我们会发现联邦制的国家首都往往不会太大,比如柏林、华盛顿,当然柏林也是德国的第一大城市,但是比起别的城市不会大太多。

而单一制的国家它的首都往往会很大,比如巴黎、首尔、东京,一个国家采取何种的国家结构形式会影响这个国家它是一个多元中心还是一个、少数几个中心,当然这种影响也可能反过来。

我在这里并不是要说,我们为了解决北京太大的问题我们要搞联邦制,我们的《宪法》已经确立我国的单一制国家结构的形式,我们对于北京超级都市化的思考不能逾越宪法给定的规范边界但是这提醒我们注意权利资源的集中是造成超大城市的重要原因之一,而解决之道也蕴含之中。

当北京提出疏解非首都功能的时候也是基于这样的判断,也就是说北京要坚持强化政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心的首都核心功能,而其他功能也要疏解,比如说我所任教的人民大学据说要搬到通州区。

我们要问,什么是首都?什么是首都功能?一般来说定义是:一个国家的最高政权机关的所在城市或者中央政府所在的城市。首都之所以是政治中心,根源在于此,最高权力在哪里,哪里就是首都。这也是人类久远的传统。

我们知道人类历史上有很多游牧民族建立的国家,所谓的“行国”,也就是行走的国家,与“居国”对应,《资治通鉴》里面讲:“乌孙、康居、大月氏、皆行国,随畜牧,与匈奴同俗”也就是说,可汗在哪里,君王在哪里,哪里就是首都。而对于“居国”而言,则意味着最高权力在哪里,哪里就是首都,因此作为首都而言,它核心功能就是容纳这些最高权力的机构并为其运作提供服务,最高权利的机构有哪些呢?按理说,最高的立法权、最高的行政权、司法权都应该在首都,但是世界的范围来看很多国家并非这样,有些国家会存在立法首都,行政首都,司法首都分离的信息,也就是说中央的一些部门并不在首都。

存在多个首都的情况下我们会认为行政首都是首都,这样一些经验是不是可以给我们提供一些思路,我们是否可以考虑把某些中央国家机关迁出北京,比如说《宪法》里面规定“法院和检察院独立行使审判权。”我们是不是考虑把最高检察院和最高法院迁出北京,当然这是需要一个政治决断的事情,但是宪法规范之下,给这样的政治决断留有了解释的空间。

与首都的政治功能直接相关的是文化功能和国际交流功能,作为国家象征,首都影响在文化上具有代表性、多元性和多样性,在一个国家的首都应该有来自全国各地的文化,能够体现国家的文化性,首都的博物馆、首都的音乐厅应该是一国各种不同区域文化得以显示和交流的地方,首都的建筑业应该体现这一点。

比如说,我们的人民大会堂里面有来自全国各地的艺术品,有西藏厅、有福建厅、有各个省份的厅,这些都是在文化上体现了首都的功能,甚至不开玩笑的讲,在北京我们可以吃到来自全国各地的美食,让每一个游子都可以了解,这也是首都的文化功能。如果我们从这个角度思考,就应该可以思考什么是应该被疏解的非首都功能。那么这是我所要讲的首都的功能。

最后一个问题是首都的包容性,作为体现国家整合的首都,它承担着首都的政治文化功能的这样的一个北京,必然是包容的、多元的,我们能够看到北京精神内容是:爱国创新包容厚德。北京作为爱国情感的投射载体,自不容说,创新是需要包容,我们的古人讲,和实生物,同则不继,和谐融合才能产生发展万物,如果都是一样的,简单重复的,就不可能生发万物,没有多元包容就不能产生创造力,厚德方能载物。

可以说,北京精神的这四个词充满了包容的精神,因此北京不应该是封闭的,应该让所有人都有机会来到北京,去看天安门、鸟巢、水立方,去感受这个国家,如果他们留下也应该包容他们,这是整合国家这样大目标的要求,如果某些人民,比如说来自特定区域的某些人民,特别难进入到北京,你如何期待他们去认同这个国家。古代的王朝建造都城,重要的目的是要让远来者感受赞叹,可以说包容的北京是国家之福。

北京很多外来者,从事各种职业,其中不乏放腐走卒引车卖将者流,对于这些人应该怎么看?我们古代智慧东晋的宰相谢安有句话说“若不容此被,何以为帝都?”我们看到巴西的奥运会会把小贩的三轮车蹬上奥运会的开幕式,这里面其实体现了包容的精神,当我们要去做实现一个包容的首都时候,我们会发现要实现宪法上基本权利。比如说先迁徙自由、平等的就业权、受教育权、社会保障权、婚姻家庭的保护、非本地户籍人员的选举与被选举权等等,这些一些问题对我来讲是更有意思的论题,因为我自己一直在致力于去做宪法权力分析的研究,这些问题也高度复杂,也需要我们法律人以法治的精神和法治的思维去作出处理。



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