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通过数字为具体法治把脉

——评《2015年北京市法治白皮书》

本站发表时间:[2016-10-20] 来源:中国政法大学 作者:谢鸿飞


2004年,上海市政府委托中国社科院法学所研究世界城市的法治化指标体系。我有幸加入课题组,并负责设计世界城市的法治指标体系和统计口径。当时感觉最困难的,是如何将“法治”这一意蕴无穷的词语具象化,通过各种指标将其分解为可被感知、观察、定量的制度、行为和观念,同时还能获得最大程度的共识。《北京市2015年北京市法治白皮书》(以下简称《白皮书》)给我最直观的感受,是它把“法治”界定得非常清澈,在此基础上,描述了北京市具体法治、微观法治的真实运行状况。

使用定量指标分析一个城市的法治状况,必然要按照特定标准,将法治分解为不同领域。《白皮书》采纳的框架主要是“国家-社会”两分法:在国家权力层面,将法治分为立法、司法和行政三个领域,并进一步依据行政区划,纵向分析区域法治。在社会层面,它以诉讼外纠纷解决机制、法学教育、法学研究为主。法治发展状况满意度调查大抵也可归为此类。应该说,这是目前最为可行的法治状况分析方法,能最大限度将法治状况分解为可描述和可解析的单元。但这种分类标准可能还过于空泛,难以涵盖某些专业领域。为矫此弊,《白皮书》还补充了调研报告和专题报告,剖析具有北京法治特色的制度和上述诸领域中功能更为细化的部分。《白皮书》的这种结构编排和内容设计,最能体现北京市的法治治理实践——北京作为一个世界城市,其社会功能高度分化,其社会分工也极端细密。

《白皮书》让人赞赏的一点,是它通过数字使各领域的法治状况变得生动。此外,它还通过表格图形,不仅更为直观地呈现了北京市的法治状况,而且最大限度地展示了北京市法治的“历时”和“共时”状况,使法治状况更为动态。以数字方式对法治运行状况进行定量分析,适用在某些领域并不复杂,如司法领域内的诉讼数量、诉讼处理结果、仲裁案件的数量、各类调解案件的数量等。但在法治的诸多领域,量化非常艰难。难能可贵的是,《白皮书》对这些领域也尽可能采用了这种方法,依据该领域的功能或实现功能的程序,将其分解为不同的要素,并通过可以量化的指标予以呈现。如“立法和监督工作”部分阐述“推进科学立法和民主立法”时,对“恪守以民为本、立法为民的立法理念”,《白皮书》就将其分为几个指标,并通过量化指标予以说明,在提出“广泛征集民意”的结论后,直接通过数字来论证:“由人大各专门委员会组织100 多名市人大代表,抓住人民群众普遍关心的15 个问题开展专题调研,形成9份调研意见;组织282 名市人大代表与1166 名区人大代表和469 名群众代表一起召开了121个座谈会,提出意见建议1157 条。”这比声先夺人,径直提出“广泛征集民意”结论的写法,在论证上要强很多。另一个显例是,《白皮书》通过分解方法,将市民对法治的满意度予以量化,得出北京市2015年法治建设满意度的总体得分为75.2分的结论。它采纳的指标体系有所创新,增加了“审判规则、程序及证据要求太复杂”选项,将其作为影响司法公正的因素。这一创新可圈可点,符合普通民众和法律工作者的共同认知,也使本项指标体系的设置更接地气。

更难能可贵的是,在分解法治指标并获取相应的数字外,《白皮书》还对统计数字背后的社会主体、社会行为及其隐含的观念做了深入研判。最为典型的例子之一,是它对法治发展满意度的条分缕析,如对测评对象进行了年龄、户籍、学历、流动性等分类,进而分析了不同主体法治满意度的差异,并基于此得出了诸多客观结论:法治满意度评分较高的职业群体主要是公务员、军人、学生、事业单位人员等;法治满意度评分较低的职业群体主要是自由职业者、进城务工农民、务农农民、离退休人员等……。但《白皮书》并未停留在简单的数字对比上,而是将其升华为理论假设,如法治评价高低与法治预期成反比,预期越高,评价越低;法治评价高低与信息能力和获得量成反比,了解法治的情况越多,越容易给出低评价;法治评价与体制的“距离”成反比。距离越近,评价越高,距离越远,评价越低;低收入群体的社会剥夺感强,法治评价低……,这些理论假定不禁让人想起布莱尔的名著《法律的运作行为》提出的若干令人产生“理论惊诧”的结论。正是这些理论假设,使《白皮书》具有相当创新意义的理论深度,超越了坊间的大多数调研报告和各种皮书。这或许是《白皮书》对理论界最大的贡献。

最后需要解释的是,为什么本书评会选择“通过数字为具体法治把脉”作为题目。这是因为,我认为,通过数字说明法治运行状况,是《白皮书》最大的贡献。正如黄仁宇所指出的那样,“数目字管理”对一个国家的制度运行和社会治理具有极其重要的意义和影响。十八届三中全会决定提出加快建立国家统一的经济核算制度,其实质也是建立完善的数目字管理体系,为国家经济运行提供良性的客观基础。在法治领域,通过数目字管理,可以改变经由“头脑风暴”作出公共政策和制度设计的陈规,进而将国家管理与社会治理建立在数量词的基础上,而不是形容词的基础上。《白皮书》通过将法治运行状况分解为可量化的单元并对这些单元予以客观赋值,不仅使我们可以更公允和客观地评价北京市法治的状况,了解其现状和变迁,而且可以为北京市乃至全国的法治顶层设计提供信实、可靠的决策依据。在理论上,《白皮书》也为法学研究能否作定量分析提供了一份绝佳的样本——法学研究不仅可以进行定量分析,而且有必要进行定量分析。

 



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