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分论题：法治首善与首善法治

第一阶段做学术演讲的是，中共中央党校政法部法理室主任封丽霞教授、北京大学法学院的教授蒋大兴教授、中国人民大学法学院的张翔教授。

封丽霞：中共中央党校政法教研部法理室主任、教授

专题演讲：《以首善标准引领建设法治中国首善之区》

什么是首善？顾名思义就是最好的，第一的。首善之都，当然也就意味着最好的地方，最好的城市。代表一个地方经济、文化，各方面的发展居于全国城市的前列。首善的法治当然也就意味着最先进、最优良，在整个国家能起到表率模范的地方法治建设。

在中央确认全面推进依法治国的重大战略部署之后，北京市提出建设法治国首善之区的高远目标，表明了在法治建设方面我们走在全国的前列，向全世界昭示泱泱大国的文明之都、法治之都良好形象的决心和信心。在法治国家的大格局之下，与之紧密相连的就是法治城市，它表针的一种良好的城市治理状态与发达的文明程度。

何为首善之区？其标志不仅在于拥有让人仰视高耸入云的城市建筑，不在于拥有笔直开阔令人撩乱的城市公路，更强调的是城市的发展，所具有的首善品质和法治的内涵。

法治本身就是一个有着无比重要的社会价值与目标内涵的词汇，是一个内涵民主、理性、秩序、正义、效率等诸多的善字因素的综合概念。我们期盼一个繁荣创新，公平正义，包容厚德，自由与秩序并存，可持续发展与进步的首善之区，而这一切也是我们法治的价值所驱与目标所在。

回顾人类社会，城市文明发展的宏大历史，我们发现伟大的城市机会几乎都伴随伟大立法的诞生和重大的法治的发展。雅典曾经代表西方民主立法的造势，在罗马作为罗马帝国的都城迅速扩大的时候，也正是罗马法大规模的编纂法典，罗马职业律师崭露头角，一大批法学家群星璀璨，罗马法达到巅峰的时候，可以说如果罗马没有发展成为大帝国，罗马法不可能世界性的法律体系。

但是，如果没有罗马法的规制与庇护，罗马也难以成为当时世界的首都。在唐朝，随着唐帝成为中华法系的核心和周边国家纷纷效仿的对象，长安也成为当时世界上规模最大、最繁华的世界之都。到了近现代以后，现代城市的发展更加仰仗城市法治的导航与庇护。

伯尔曼在《法律革命》当中说，如果没有城市法律意识和城市的法律体系，那就根本无法想象欧洲城市和城镇的产生，更无法想象近现代意义上的城市的诞生。现代化的进程，带来来大国崛起，城市高速扩张和城市人口急剧的膨胀，我们放眼望去纽约、伦敦、巴黎、东京，这些大城市无一例外都是各国振兴科技经济的中心，也是拥有大量人口、多种族、多宗教、多文化的大熔炉的超级大都市，这些大都市的发展路径表明，一个宽容大气多元，不断创新和自我完善的伟大的大都市的发展与进步离不开伟大的法治。

北京既是近14亿中国人的首都，也是世界闻名的国际化大都市，作为世界上最大的发展中国家，世界第一人口大国的首都，一个拥有2000多万人口的超大型城市，北京的发展面临独特的优势，也面临巨大的挑战。北京拥有悠久深厚的历史文化，拥有数目众多、举世闻名的游览圣地，拥有源源不断从各地涌进的优质人才，拥有一大批全球知名企业与金融机构。

一言以蔽之，北京拥有太多值得骄傲与自豪，又可以用于打造一个城市品牌的因素，作为法治中国的首善之区，北京的科学立法、严格执法、公正司法与全民守法也应该占据法治建设的首善地位。

作为全国人民向往的首都和全国法治建设的引领者，我们当然可以说建首善法治，法治中国的首善之区理所当然应该是法治首善的城市，它的城市管理应该比别城市更精细，更符合现代法治的精神；它的市民应该比别的城市更规矩、更文明、更大气、更包容；它的法律职业者更加的高素质、高水准，法律资源也更丰富。

良法是善治之前提，建设法治首善之区的标准，首先我们要有良法，接下来是良法普遍的遵循，这也就要求北京的严格执法，依法行政要达到全国最高的水准。北京的司法公正也要走到全国的前列。

我们看到中国的百姓自古就有千方百计上京城、告御状的传统，这实际上也反映了普通百姓到北京找回公道，伸张正义的朴素意愿。现实当中尽管有很多的上访群众是冲着中央部位和最高司法机关去的，但是毫无疑问，首都各级司法机关也应该成为全国司法机关公正高效、权威司法的楷模与典范。

也许，人们在很大程度上能够容忍一个偏僻县城的司法腐败与不公，却不能接受发生在北京的司法不公与冤假错案。人们可以对一个经济社会欠发达地区的人情案、关系案、金钱案熟视无睹，却难以对发生在北京的此类案件置若罔闻。许多当事人都愿意到北京打官司，选择到北京仲裁，就是因为他们对北京的司法机更信任，对北京法律职业者的法治素养与能力更加认可当然北京市民的自觉守法意识也应该做到全国的最好。

首都既是首都市民生活的共同体，也是全体中国人的命运共同体，对于北京之外的中国人来说，他们来到北京不仅是参观故宫、长城、颐和园，还要耳濡目染北京的风土人情，北京人的举止风貌，外地人、外国人对北京人的感受，实际上在很大程度上也代表他们对北京的感受。

法治首都的未来也是法治中国的未来，以法治首善的精神与目标来实现首都的良法善治，让首都成为人们追求更美好生活的有利依托，也是我们北京修炼内功，集聚人心，享誉世界一流大都市的不二法门。

蒋大兴：北京大学法学院教授

专题演讲：《群众满意是唯一的标准——关于法治首善与首善法治的散论》

我理解的所谓法治首善与首善法治，本质上是试图解释法治的最优路径是什么，它试图寻找在首都或者北京实现法治的最佳途径。法治首善是指最好的法治标准，首善法治是指在首善之区的法治目标是什么。到底什么是最好的法治标准？什么是首善之区的法治目标？对于区域性的法治现在有很多五花八门评价的指标，但是我觉得我们可能还要回到我党的基本路线，让群众满意这一最通俗却又最持久，最有价值，最具说服力的标准上来。

让群众满意实质上是指我们要提高群众的满意度，也意味着我们现在群众可能还不是特别满意，也意味着我们要让不太满意的的群众满意，或者让较为满意的群众更加满意。因为群众口难调，所以让群众满意有可能永远没有办法真正的实现，这个问题即便如此我们仍然需要讨论群众为什么不满意，以及如何才会满意，法治首善以及首善法治首先或者最需要面对的问题。

在任何一个时代，如果群众不满意，那么法治的目标就没有真正实现，法治就成为负担和枷锁，甚至是一场自上而下的作秀。我们的政治家喜欢用GDP来解释或者说明某个国家“解放群众”的能力。

盖特纳也指出，传统认为GDP增长越多这个国家和它的民众就越好，经济学也认为，一个高GDP的人比一个低GDP的人优越，前者对国家的经济推动更大。但是他的生活一定更好吗？如果GDP的增长会使群众们满意、更加满意，那么我们的法治更加简单，就简化为尽力维护能够促成高GDP的这种产业体系或者是制度体系。

可是，单纯的经济与财富的增长并不会让人类变得幸福，我们周边的事情告诉我们现代社会的自杀率在迅速上升，世卫组织统计，抑郁症患者每年自杀的有100万，而中国有9000万抑郁症病人，高财富人群中抑郁症者也不少见。我们寄望于通过GDP改善经济能力，却未必能提升民众的幸福。为什么会这样？是什么在影响我们的心情？

将GDP作为国家发展的指标，甚至进一步神化其功能的政治家会支持高GDP的道路，中国现在仍然处于高GDP的时代，社会各界都很关心GDP的增长，国家统计局也一直作为重要的统计目标，可是GDP这几年日子并不好过，批评人认为作为衡量的标准，GDP它既不准确又容易误导。

最近一些国家领导人，包括OECD等国际组织以及意大利、法国和加拿大经济学家们都在批评GDP——因为它除了不能反映21世纪社会的总体福利外，还会把全球的政治目标导向“追求单一的经济增长”。尽管存在不同意见，GDP本身在创设的时候，主要的目标和想法是为了能够监测经济运营状况，为了使政府的规制政策能迅速甚至提前反应。所以创设GDP这样一种标准，也就是说我们试图用这种标准测量和驾驭市场经济，它本身并不具备测评民众是否幸福的功能。

政治家长期以来倾向于将GDP衡量国家总体福利的尺度，这超越了我们创设GDP标准的本来意义，如果我们今天的法律只是局限于做服务于GDP的改进，就会带来无穷无尽的问题，例如产能过剩，环境污染，甚至恶性竞争事件，所有这些都在毁坏我们的幸福感，问题是如果不用GDP，我们又将如何测估民众的生活和幸福。

斯蒂格利茨认为要评估一国人口的生活质量至少要有七类指标，包括健康、教育、环境、就业、物质生活条件、人际关系、政治参与情况，除了经济发展和环境的可持续性发展之外，任何一个对其发展持严肃态度的国家，他认为都应该评估国家的公平程度，要观察物质资料以及其他社会福利的分配是否公平，一旦谈到公平就进入到了法治领域，这意味着一个国家，一个区域的法治如果不能让生活在其中的民众有公平感，他们就很难得到幸福，就此而言法治首善首先就是追求公平的实现，要以制度的透明度来确保社会公平的砝码不至于太过倾斜。

而首善法治，即最好地方的法治以及最好的地方法治，同样也应当使民众感受到他被公平的对待，一些地方政府通过汽车的摇号来解决交通的问题，但是如果没有驾驶证就不能参加摇号，这样的制度安排谈何公平。因为我一直不明白，一个不会开车的人为什么不能申请汽车摇号？他摇到号之后可以雇人开车，而且还可以解决就业的问题，为什么不行？当然涉及到安全问题，但是我觉得是杞人忧天，没有驾照的人如果不是为了自杀谁都不会傻到主动开着汽车去马路上当杀手。

所以，在允许无驾照的人买车的时代我们也没有看到更多安全事故，因此摇号虽然是原则的公平但是也可能设计出不公平的结果。在有关百姓生活的微观问题上，公平不应当是奢望，我们再来说摇号为什么不可以按照家庭摇号，一些家庭有三辆车甚至更多的车却还可以进行摇号，而一些家庭没有一辆车也没有在摇号制里被列为优先级，我们的城市管理制度如此粗矿，谈何公平？

而且对于首善之区的法治来说仅有表面的公平还不够，还要有实质的公平，要友善，要宽容，要对那些因为能力欠缺等各种原因而在激烈的社会竞争中失败的人，发展慢的人，需要更迫切的人给予关爱和保障，如此社会才能得以为之。相对论告诉我们如果没有了底层的被统治者也就不会有统治者，不会有政权和国家。

如果我们远离GDP或者不再特别关注经济，那么我们用什么样的标准来衡量一个国家的发展和进步？用什么样的标准来衡量民众是否满意和幸福。不丹的领导人告诉我们其实非常简单，国民的幸福大概是三个标准：第一是顺利的出生，第二是能够幸福的生活，第三是安详的死去。可是这些要求在我们今天的社会变得非常困难。

首先，出生有很多的管制，就像我本身以及在座的很多同道一样，我们现在要争取一个二胎并不是很容易，因为国家虽然逐渐放开生育管制，但是我们中间的很多人已经属于限制行为能力或者无行为能力，靠两夫妻独立完成造人计划已经非常困难，而且在北京这样的地方其实是应该鼓励多生孩子，因为北京的小孩长大以后很多都出国了，他们到其他国家去成为世界公民或者在全球竞争资源，我们不用担心我们养不起。

第二，如果顺利出来出生是否能够幸福生活？也不一定，因为今天大家可以观察到社会的抑郁症患者、自杀的人越来越多，这至少告诉我们生活不幸在有些地区，有些时候几乎成了常态。虽然不幸的家庭各有其不幸，但入学难、看病难、找工作难、白头偕老难，这些困扰我们的生活，难处遍地都是。

一个国家的国民是否幸福，首先要看孩子能否快乐成长，这在中国几乎是奢望，姑且不说希望工程留守儿童，他们至少可以自由奔跑，我们来看北京，很多人说北京的孩子机会很多、幸福，升学率高，但是北京的孩子比家长还难、还累，一到周末我们的孩子都忙于各种辅导班，有何幸福可言，如果一个国家、一个社会这样培养下一代，未来堪忧。对于这样的问题法律可以做什么？虽然教育部门禁止校内补课，但是在竞争的压力下孩子不得不在校外去补课，负担不仅没有减少反而增加舟车劳累，如果法律有意义，我们为什么不可以转换规制思维？

例如，允许校内无偿补课，禁止校外有偿举办任何涉及语文、数学、物理、化学等文化课程的培训班，如果社会办学机构需要举办培训班，那么他只能办外语尤其是各个小语种以及运动、音乐类培训班，外语有助于孩子成为世界公民，运动可以帮助他养成健康的体魄，而音乐可以陶冶情操。如此也许课外学业负担沉重的问题会得到缓解。

再者，我们能不能安详的死去，这本身也是一个问题。大家知道当下有很多死亡是没有尊严的，更谈不上安详。例如，甘肃一位80后母亲用斧头砍死四个孩子以后再喝农药自杀，哲学总爱追问死亡的问题，那么是什么可以让一个连死都不怕的人却惧怕生存，这显然不仅仅是太贫穷，而是一种内在的绝望，生无所恋，生活在漆黑的夜里完全看不到天明的希望，可是他为什么看不到天明的希望，因为感受不到社会的温情，这样的情况在中国很多地方都存在。

因此，法律以及政府如何关心一个人可以死的安详，也许只有生的从容才能死的安详。法律应当充满爱意，可是在我们今天的法律里面最缺的就是爱，法律一直被刻画成冷冰冰的形象，法不容情就是最典型的写照。

可见一旦抛弃GDP标准，要衡量民众是否快乐、满意，就需要我们重建新的国民幸福指标体系，例如有人主张国民生产总值——GMP，或者人类发展指数，进行校正，美国也在重构自己的国家关键指标体系，一个不起眼的国家不丹甚至还发明了GMH，教国民幸福指标，在世界上产生很大的影响。所以当下每个人都需要反思产生什么是好的生活？什么是幸福的生活？中国以及作为首善之区的北京应该做什么？法律又将何为？

那么法律可以做什么？法律首先应当提升民众幸福作为己任，如何才能做到这一点，

首先，要发现民众为何不幸福，为什么在物质条件极大提高的条件我们却生活的如此紧张，甚至出现的精神空虚，人们为什么选择或者被迫逃离GDP表现最好的北上广，如果GDP站的道路是对的，为什么一个GDP更高的地方，贡献了这些GDP的人却没有觉得更幸福。北京如何建立首善之区？

其次，我们才是如何建立幸福的标准的问题。所有的政策决策机构，只要立足于普通百姓的立场，当官能为民作主，这些问题的答案就非常简单，我们只需要测估群众的满意度，就知道如何改进我们的工作，包括如何建立首善之区的法治，当然这里的群众不是当到处可见的朝阳区群众。

习近平曾就如何发展推进北京发展和管理工作提出五点要求，在北京民众最关心是什么？我想大家都非常清楚，是教育、医疗、住房、空气污染等等问题的治理，这些问题的解决法治其实都大有用武之地，例如在保障不足的情况下，保障性住房的建设就应当微型化。

比方说，我们只需要建立厨卫健全的衣食房，这样60平的房子可以做成3套，保障性住房的供应量就可以增加3倍，而且这些房子应该建在闹市区，低价出租，同时坚决打击非法获取保障房的行为，这不仅解决住房问题而且还缓解交通压力，确保了取得公平自然会提高群众的满意度。

再有，医疗困难的问题，我们应当以法治的方式发展社区医疗，在社区医疗的税收减免，小区公用房配套低租给医疗机构，公立医院专家费轮流候诊予以促进。再如，对汽车尾气造成的大气污染的问题，我们利用杀富济贫的方式解决，比方说我们可以对汽车加油使用电子计量表，每辆车限定油耗，凡是排量在1.6以上以及用油量达到一定数额以上的车辆，大幅度提高油价，实行阶梯或者差额油价，通过大幅度增加车辆使用成本也包括停车成本，而不是限制、购买、摇号的方式解决问题，这样既可以达到改善空气质量的目的，又能急群众所需，减少摇号焦虑，彰显实质公平，这样的政策应该也能提升群众的满意度。

全世界发达国家都在改进衡量国家和社会发展进步的标准，首善之区的建立不应该仅仅是不断创造传播新的政治口号，而应当切实建立符合中国实际的国民幸福指数标准，应当坚持群众路线，立足于基层群众的心里感受和追求，设计科学有效的GMH评价体系，虽然该体系应当如何设计暂且可以讨论，但至少应该考虑国民所能掌控的闲暇时间，考虑民众在物质追求之外的精神享受，应当退出惟经济、或者重经济评价的GDP、GMP以及其他各种便捷的评价标准，如果北京市民每天可以做的事情不仅仅是，工作吃饭睡觉送孩子上学，如果我们还一些自己或者更多的自己支配的时间，我们能停留阅读访友郊游娱乐，甚至只是慵懒的睡觉这些方面，甚至也可能像欧洲街头随处可见的啤酒吧、休闲吧一样，那么我们的幸福指数就提高了，我们的社会治理和国家治理以及城市治理就成功了，所有的这些问题都可以用法治方式解决，或者是促进解决。

只要我们坚持群众满意的标准就能寻找到首善之区法治道路，所以群众满意是我们唯一的标准。如同美国《独立宣言》所说的那样，我们认为下面这些真理是不言而喻的，造物者创造了平等的个人，并赋予其若干不可剥夺的权利，包括生命权、自由权和追求幸福的权利，非常有趣的是，在并列的三个语词当中，幸福权的出现频率远远低于生命权和自由权，这不是因为生命权和自由权比幸福权更重要，而是因为在GDP的统治下，幸福的概念已经被利益所取代，人民将幸福简化的理解为利益最大化或者利润最大化，那么追求利益最大化被认为是绝对政治正确的选择，我们早已掉入经济学家的陷井。

所以，首善法治需要我们检讨这种过时的逻辑，我们需要在法律上将幸福权界定为一种公民权，抛弃利益的霸权地位，重回追求幸福的时代，让法治以及法律人高调的参与到民众幸福的重建中去。

张 翔：中国人民大学法学院教授

专题演讲：《包容的首都——国家象征与国家总和》

北京是唯一出现在我国宪法中城市的名字，我国宪法最后一条也就是宪法的第138条规定“中华人民共和国的首都是北京。”这一条并非是在描述一个事实，而是一个宪法的规范，也就是中华人民共和国应该是北京，这样简单的规范下蕴含了非常多有意思的法律问题。

首先，关于首都是北京的规定是规定在《宪法》的第四章国旗国歌国徽首都中，这一章规定的是国家的象征，也就是中华人民共和国这个国家外在的代表和标志。国家象征代表一个国家的主权、独立和尊严，反映一个国家的历史传统，民族精神甚至国体和政体，还有它有利于增强国民的民族自豪感和国民的爱国主义感情，也就是说当我们想到中国这个国家，它的外在形象不仅是五星红旗，不仅是《义勇军进行曲》，也可以包括北京这个城市，当我们给这个国家一个具像的标识时，可以是国旗、国歌也可以是我们所看到的、想象的北京。

这里涉及到首都作为国家象征的一个重要功能，也就是首都标志着国家的统和，国家的统一和整合，一个国家的整合需要非常多的因素，共同的文化情感，共同的历史记忆，相同的语言文字等等，甚至于在我们国家不断发展的高速铁路也在承担着国家整合的功能，而首都在国家整合中也承担非常重要的功能。首都凝聚国民整体对于国家的想象和情感，条条大路通罗马，不止在说目标的实现有很多条道路，其实也在说帝国的每一条道路都在指向这个帝国的首都。

西德和东德在结束分裂，走向统一的时候，尽管有诸多不便，联邦德国还是决定立刻还都柏林，为什么？因为柏林才是主导德国统一的政治中心，而也是整个德国的政治中心。

在我们中国也有类似的历史记忆，在中国人民艰难战胜日本帝国主义后，1946年5月5日国民政府在南京举行了首都各界庆祝国民政府还都典礼，为什么要这样做？因为首都是一个国家，国民的爱国热情、公民理性和国家认同寄托所在，是一个得以整合为国家的重要元素，是国家存续的标志。每一个中国人哪怕终身未踏足北京，都会唱一首歌《我爱天安门》。

某种意义上，矗立在北京中轴线的那个钟楼也是国家整合的因素，甚至在这个中轴线的两边延展了很多新建筑，比如鸟巢、水立方，也在强化首都的国家整合功能。伦敦的西敏寺、巴黎的凯旋门、柏林的勃兰登堡门，都是类似的代表国家统和的首都建筑。

当我们理解了北京作为首都的国家象征和国家整合功能之后，我们再来看看《宪法》第138条规定，我们就可以去思考非常有争议的法律问题。第一个，我们可以迁都吗？北京遭遇了现代都市力，北京有些不堪重负，有些人建议我们迁都吧，而北京人里面似乎也有这样主张的，我曾经看到一个论坛北京人在跟外地人吵架，外地人说你们北京人占了首都的多少多少好处，可是北京人说求求你把首都拿走吧，把北京还给我们，那么这些都是斗嘴吵闹，却不能不引起我们思考，可以迁都吗？我们如果从科学的角度看，这个问题当然可以探讨，但是如果从《宪法》规范的角度来讲这却是没有如何的讨论余地，因为《宪法》第138条规范的内涵就是“中国的首都应该是北京，而不可以是任何别的地方。”

那好接下来的问题是，如果北京不在北京了，首都在哪？关于北京未来的规划发展有很多传言，我看到一种耸动视听的说法是北京四环以内要变成中央行政区，由中央人民政府直接管辖，而不再由北京市管辖，我想这个传言一定是假的，因为其中问题多多，如果四环以内不再被北京市管辖，那么四环以内还是不是北京？如果它不是北京中华人民共和国的首都还在北京吗？尽管这是一个毫无权威性的传言，但却让我们意识到考虑首都的宪法地位，对首都发展建设的很多设想都需要在宪法层面进行严肃的法律思考。

为什么我们的首都这么大？我们刚才攀登我们不能迁都，首都必须在北京。但是问题依然存在，北京这么大，这么堵，空气又经常不好怎么办？这里还是有一个从宪法思考的可能性，北京这么大跟宪法有关系吗？我想是有的。我们可以做一个横向的比较，会发现一个很有意思的现象，有些国家的首都很大，有些国家的首都不大，一个相关联的因素是这个国家是一个单一制国家还是联邦制的国家，我们会发现联邦制的国家首都往往不会太大，比如柏林、华盛顿，当然柏林也是德国的第一大城市，但是比起别的城市不会大太多。

而单一制的国家它的首都往往会很大，比如巴黎、首尔、东京，一个国家采取何种的国家结构形式会影响这个国家它是一个多元中心还是一个、少数几个中心，当然这种影响也可能反过来。

我在这里并不是要说，我们为了解决北京太大的问题我们要搞联邦制，我们的《宪法》已经确立我国的单一制国家结构的形式，我们对于北京超级都市化的思考不能逾越宪法给定的规范边界但是这提醒我们注意权利资源的集中是造成超大城市的重要原因之一，而解决之道也蕴含之中。

当北京提出疏解非首都功能的时候也是基于这样的判断，也就是说北京要坚持强化政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心的首都核心功能，而其他功能也要疏解，比如说我所任教的人民大学据说要搬到通州区。

我们要问，什么是首都？什么是首都功能？一般来说定义是：一个国家的最高政权机关的所在城市或者中央政府所在的城市。首都之所以是政治中心，根源在于此，最高权力在哪里，哪里就是首都。这也是人类久远的传统。

我们知道人类历史上有很多游牧民族建立的国家，所谓的“行国”，也就是行走的国家，与“居国”对应，《资治通鉴》里面讲：“乌孙、康居、大月氏、皆行国，随畜牧，与匈奴同俗”也就是说，可汗在哪里，君王在哪里，哪里就是首都。而对于“居国”而言，则意味着最高权力在哪里，哪里就是首都，因此作为首都而言，它核心功能就是容纳这些最高权力的机构并为其运作提供服务，最高权利的机构有哪些呢？按理说，最高的立法权、最高的行政权、司法权都应该在首都，但是世界的范围来看很多国家并非这样，有些国家会存在立法首都，行政首都，司法首都分离的信息，也就是说中央的一些部门并不在首都。

存在多个首都的情况下我们会认为行政首都是首都，这样一些经验是不是可以给我们提供一些思路，我们是否可以考虑把某些中央国家机关迁出北京，比如说《宪法》里面规定“法院和检察院独立行使审判权。”我们是不是考虑把最高检察院和最高法院迁出北京，当然这是需要一个政治决断的事情，但是宪法规范之下，给这样的政治决断留有了解释的空间。

与首都的政治功能直接相关的是文化功能和国际交流功能，作为国家象征，首都影响在文化上具有代表性、多元性和多样性，在一个国家的首都应该有来自全国各地的文化，能够体现国家的文化性，首都的博物馆、首都的音乐厅应该是一国各种不同区域文化得以显示和交流的地方，首都的建筑业应该体现这一点。

比如说，我们的人民大会堂里面有来自全国各地的艺术品，有西藏厅、有福建厅、有各个省份的厅，这些都是在文化上体现了首都的功能，甚至不开玩笑的讲，在北京我们可以吃到来自全国各地的美食，让每一个游子都可以了解，这也是首都的文化功能。如果我们从这个角度思考，就应该可以思考什么是应该被疏解的非首都功能。那么这是我所要讲的首都的功能。

最后一个问题是首都的包容性，作为体现国家整合的首都，它承担着首都的政治文化功能的这样的一个北京，必然是包容的、多元的，我们能够看到北京精神内容是：爱国创新包容厚德。北京作为爱国情感的投射载体，自不容说，创新是需要包容，我们的古人讲，和实生物，同则不继，和谐融合才能产生发展万物，如果都是一样的，简单重复的，就不可能生发万物，没有多元包容就不能产生创造力，厚德方能载物。

可以说，北京精神的这四个词充满了包容的精神，因此北京不应该是封闭的，应该让所有人都有机会来到北京，去看天安门、鸟巢、水立方，去感受这个国家，如果他们留下也应该包容他们，这是整合国家这样大目标的要求，如果某些人民，比如说来自特定区域的某些人民，特别难进入到北京，你如何期待他们去认同这个国家。古代的王朝建造都城，重要的目的是要让远来者感受赞叹，可以说包容的北京是国家之福。

北京很多外来者，从事各种职业，其中不乏放腐走卒引车卖将者流，对于这些人应该怎么看？我们古代智慧东晋的宰相谢安有句话说“若不容此被，何以为帝都？”我们看到巴西的奥运会会把小贩的三轮车蹬上奥运会的开幕式，这里面其实体现了包容的精神，当我们要去做实现一个包容的首都时候，我们会发现要实现宪法上基本权利。比如说先迁徙自由、平等的就业权、受教育权、社会保障权、婚姻家庭的保护、非本地户籍人员的选举与被选举权等等，这些一些问题对我来讲是更有意思的论题，因为我自己一直在致力于去做宪法权力分析的研究，这些问题也高度复杂，也需要我们法律人以法治的精神和法治的思维去作出处理。