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【裁判要旨】

1.对被征收房屋价值的分户评估报告是人民政府作出征收补偿决定的重要依据。分户评估报告应当依法送达，当事人依法享有的申请复核等权利应当得到保障。未依法送达、无法保障当事人申请复核权利的分户评估报告不应作为人民政府作出房屋征收补偿决定的有效依据。

2.对分户评估报告的送达不应直接采取公告送达方式，而应先采取直接送达、邮寄送达、留置送达等其他送达方式。

【基本案情】

因门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目（以下简称涉案项目）建设的需要，被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）于2012年5月28日作出涉案房屋征收决定。涉案房屋位于本案征收项目范围内，该房屋未经权属登记，有谢某某与门头沟煤矿于1986年5月21日签订的《房产转移协议书》一份，约定将北京市门头沟区矿后街X号四间由公有转为私有。另制作于1986年的《门头沟区居民翻建、扩建、新建房屋批示表》记载，申请人为谢某某，经居委会、办事处审批同意申请人翻建北房四间，面积为13米×5.6米；小南房一间，面积为5.3米×4.5米。又，谢某某与郭某某系夫妻关系，二人育有子女谢某强、谢某梅、谢某歧、谢某敏、谢某忠。谢某某于1999年4月29日死亡注销户口，郭某某于2018年7月26日死亡注销户口。2015年3月28日，北京中地联合房地产评估有限公司（以下简称中地公司）针对涉案房屋出具评估报告，载明被征收人为谢某某（已故）。该评估报告于2017年1月1日在《法制日报》上进行公告。2017年4月22日，门头沟区房屋征收事务中心将被征收房屋认定面积在征收范围内公示。因门头沟区政府房屋征收办公室未能就房屋征收补偿事宜与被征收人达成补偿协议，其于2018年2月5日报请门头沟区政府作出房屋征收补偿决定。2018年2月13日，门头沟区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定对被征收人谢某某（已故）作出被诉征收补偿决定，将谢某某、谢某强、谢某梅、谢某歧、谢某敏、谢某忠列为权利人，并于2018年2月23日进行送达，由谢某歧签收。原告谢某强等人不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉征收补偿决定。

【裁判结果】

北京市第四中级人民法院经审理认为：根据《征补条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。依据上述规定，国有土地上房屋征收项目的被征收人应为被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋未进行权属登记，被告迳行将已故的谢某某确定为被征收人缺乏法律依据和事实依据，且未明确被征收房屋性质，即作出征收补偿决定，属于事实认定不清。《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。中华人民共和国住房和城乡建设部印发的建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象；房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，门头沟区政府未提交涉案房屋征收评估前组织有关部门对被征收房屋情况进行调查、处理和认定的证据材料，对于北京三友宇天测绘有限公司出具的测绘示意图、中国四维测绘技术有限公司出具的涉嫌大面积抢建院落时相卫片影像对比情况报告以及中地公司出具的《评估报告》中认定被征收的涉案房屋建筑面积的变化既未说明理由，亦未提供充分的事实依据和法律依据，同时也未提供充分证据否定五原告提交的《房产转移协议书》及《城镇个人住公房需建临时房审批表》的合法性，属于事实认定不清、证据不足。《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案所涉的《评估报告》将已故的谢某某确定为被征收人，未履行直接送达、邮寄送达等程序，直接将《评估报告》进行公告送达。《评估报告》确定被征收人的方式及送达方式剥夺了涉案房屋实际权利人获得该报告及提出异议的权利，属于违反法定程序，已侵害五原告合法权益。故被告门头沟区政府将《评估报告》作为被诉房屋征收补偿决定的依据不符合法规规定。综上，判决撤销被告门头沟区政府所作被诉房屋征收补偿决定。经被告门头沟区政府提起上诉，北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。

【典型意义】

有征收必有补偿。国家基于公共利益需要征收房屋，必然要采取措施弥补被征收人的损失。房屋征收补偿决定系房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时对被征收人作出的强制补偿方式。房屋征收补偿决定既要以客观真实中立的评估报告为依据，又要遵循告知、送达等法定程序。区政府作为本辖区内的房屋征收补偿责任主体，在征收和补偿过程中应当组织房屋征收部门履行对被征收房屋进行调查、登记、认定、处理的法定程序。如果被征收房屋的权属未调查清楚，征收补偿的对象则有可能发生错误，如果对于未登记建筑不进行调查、认定、处理，被征收人的补偿利益可能会减损。上述情况将有可能导致评估报告的对象、补偿金额等内容无法达到客观真实，补偿决定也因存在事实认定不清、程序违法等情形而违法。本案判决明确了对评估报告的审查标准，指明缺乏事实依据、送达程序违法的评估报告不能作为征收补偿决定的有效依据，有效并充分保障了被征收人的合法权益。

【专家点评】

北方工业大学文法学院院长、教授刘泽军：

近些年来，房屋征收征补案件纠纷频发，其中最为突出的矛盾就是征收补偿问题。征收补偿是否公平公正，房屋征收工作是否有序顺利推进，要求行政机关既要严格适用法律规定，认真对待被征收人的合法权益，又要严格按照法定程序推进征收工作，充分保障被征收人的知情权、参与权、救济权等程序性权利。在具体征收补偿过程中，行政机关对于征收范围内有关建筑的调查、认定、处理，以及对被征收房屋所作的分户评估报告等所有行政行为，均应当严格遵循实体性规则与程序性规则的双重要求。基于程序违法的征收行为，会直接侵害被征收人的合法利益。

本案中，法院基于对涉案行政行为实质合法性认定中的明确细化，以及在程序合法性认定中的严格规则适用，最终作出撤销判决，为行政征收补偿类案件的处理提供了可复制的处理模式。以具体案件的事实分析为前提，严格适用现行法律规范，将有助于实现司法对行政机关依法行使行政职权的有效监督，维护当事人的合法权益，真正实现公共利益与私人利益的平衡。