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　　“三权”分置改革是我国农村的一场深刻的土地革命。“放任自流与自生自灭”的农民自主改革难以实现,依靠集体经济组织的发展改变传统农户“分田单干”模式下“弱所有权、强经营权”之权利构造,“重塑集体统筹经营”“落实集体所有权”,发展集体经济组织的统筹、协调、组织、监督、引领作用才是深化改革必须解决的问题。只有这样,也才能保障所有权、承包权、经营权权利格局之构建。

　　一、“三权”分置改革需要发展集体经济组织

　　第一,现有集体经济组织“统”的功能缺失,是改革过程阻碍的主要原因。集体所有制缺乏法律直接规制,“农民集体”片面承受所有权不当限缩却无力通过所有权行使获取收益,集体“统”层面临规制困境；集体经济组织作为制度协调平台的职能受限,无力支援政府惠农政策的落实,使集体“统”层利益实现缺位。主体制度残缺下,虚置的集体土地所有权、空壳的集体经济根本无力支撑农村的公共产品和公共服务供给,作为集体所有权主体代表的“农民集体”无力通过所有权行使获取收益,无力提供农民普遍持续增收的动力。而实践中,珠三角地区、贵州塘约、上海松江区、四川崇州等地区呈现出实现规模经营的不同路径和形式,实质是通过土地经营权的集中流转与共享实现土地集中的规模经营形式,反映了土地集中流转的主流趋势。

　　第二,农民的利益增加与权利扩展需要集体经济组织提供助力。农村集体经济组织是实现农村经济发展与农民财富增长的重要保障,《民法总则》与“三权”分置改革对于农村集体经济组织的关注正是对“统”功能实现的期冀。当前农业发展呈现不经济无效率现状,狭窄范围内的“小农”单户流转也难具规模化；某些地区甚至出现农户有地难以流转、经营者却流转不到规模化土地的现象。“三权”分置改革呼唤集体经济组织在土地流转中发挥统筹、协调作用,改变单家独户“办不好和不好办”的事务,为土地经营权规模化流转提供服务、经营平台。

　　第三,“三权”分置改革的重要目标,就是实现统分结合。依靠集体经济组织仅具有实现形式上“统”的作用；真正发挥集体经济组织“统”的功能,需要有效规范集体资产、保障集体所有权收益权能、防止集体所有权流失,以有效实现集体经济。在传统农村承包经营户直接与经营者签订经营权流转合同的模式中,不仅国家对农村的基础设施投资完全由经营者(工商资本)占有,甚至在一些地方,工商资本进入农村土地流转的目的就是为了骗取政府给农民的相应补贴；分散的农户在土地流转过程中不仅失去了对土地的主导权而难以参与生产经营,更无法享受生产经营的溢出收益。由于集体经济组织缺位,经营者(工商资本)的做大做强与集体经济组织乃至农户的收益并无多大关联。土地集体所有作为“三权”分置的基础和底线的根本体现应当是营造弱势农民联合“抱团发展”之势,以改变单个农民在市场谈判中的弱势地位,抵御外部力量汲取农村社会资源,真正还富于民、藏富于民。

　　二、发展集体经济组织保障“三权”分置改革

　　发展集体经济组织是对“三权”分置理论内涵进行深入研究的认识结果,也是“三权”分置体系化思维明确的结果。

　　首先,发展集体经济组织,确保放活经营权。承包主体与经营主体分离下的承包权与经营权分置是现实的积累。这是承包农户要求长久不变的承包权益,经营权人期盼融资渠道和稳定权利预期的“三权”分置改革提出的现实基础。而出租形式派生的土地经营权显然属于债权,流转的形式表现为土地租赁,受到《合同法》的20年租约的强制性制约,难以满足经营权人稳定权利预期,也无法成为抵押标的满足经营主体融资需求。债权性流转的土地租赁权在“两权分离”体系下既已存在,并无通过理论创新存在的必要,唯有赋予经营权物权属性方符合“丰富承包农户流转承包地的法律途径”的要求。

　　其次,发展集体经济组织,能够保障承包权。“三权”分置确定承包权,是对现有承包关系保持稳定并长久不变的改革要求的反映,承包权的设定目标应当集中于稳定固有的土地承包关系,将土地承包权界定为农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的资格,具有一定的局限性,并没有融洽于“三权”分置的改革目标。确实,承包权是集体成员权的体现,但其应当是对固有的、基于成员身份取得的土地承包关系的确认,并非所有集体成员均享有承包权,集体成员均享有的应当是承包资格。只有承包经营权人将经营权能交回集体经济组织的,方享有承包权,并以此作为集体经济“二次分配”的依据,其他成员的成员资格通过集体经济的“初次分配”实现。上海松江以“农龄+土地份额”、鹊山模式以“基本分红+二次分红”的分配方式正是体现此种承包关系的利益构造。

　　最后,集体经济组织能够为“三权”分置改革提供经营权流转的服务与保障平台。农民对土地的天生依赖以及长期形成的思维定式使得土地流转遇到阻力与风险,集体经济组织具有较强的化解阻力、降低风险的能力。集体统一流转经营权模式,才有可能对流转土地进行集中统一规划、改善基础设施,大力开展土地整理、农田水利建设和机耕道等基础设施建设,从而更好地开发土地资源。集体经济组织基于专业、谈判能力等技术、信息的优势,能够更好地选择经营主体,尤其是挑选优质的工商资本等进入土地规模化经营,同时能够对经营主体进行有效制约,通过要求经营主体缴纳保证金、限定付款方式等形式,防止经营主体因经营不善而“跑路”行为的发生。此外,集体经济组织对工商资本等租赁农地进行监管和风险防范,能够避免工商资本过度侵占农民获利空间,防范工商资本长时间、大面积租赁农地造成耕地“非粮化”“非农化”,规避工商资本改变农业用途和与民争利的风险。同时引导和鼓励工商资本发展适合企业化经营的种养业,鼓励和支持工商资本从事产前、产中和产后服务以及开发农村闲置、农村集体经济组织和农民没有能力开发的自然资源,发挥工商资本对现代农业的带动和促进作用。

　　三、在“三权”分置改革中壮大发展集体经济组织

　　第一,构建集体经济组织与其他经营主体股权化发展的制度体系。“三权”分置改革要全面对集体财产进行清产核资,以土地权利股份化为主导进行集体产权制度改革,重构并创新集体经济组织形态,合理量化股权分配收益。对于集体财产的各种涉农补贴,应该转化为集体财产股权。依靠集体经济组织构建“集体经济”与“工商资本”的联合发展制度。集体经济组织可以与新型经营主体合作,以资金或者土地经营权入股,与工商资本等建立合作经营模式,统一组织生产经营,“合股联营”“联产联业”“联股联心”,大力发展农业产业化。

　　第二,构建经营权流转于集体经济组织与其他经营主体并存的模式。单个农户经营权流转只是对土地的资源配置,一定程度上实现了规模经营,但对于新型农业经营主体的培育,农村基本经营制度的进一步巩固以及为社会主义新农村建设并没有多大贡献。何况,土地承包经营权已经完全满足工商资本进入农村的需要。因此,制度构建上应构建经营权流转于集体经济组织与其他经营主体的模式。土地承包经营权人可以自愿将经营权能交回集体经济组织,补全集体土地所有权权能,此时,承包经营权人的权利实质转化为承包权,依据现有土地承包经营合同进行权利确认,即肯定现有法律中承包经营权的作用。而对于承包经营权人也可以选择自由流转土地利用权,但该情形下,仅形成债权性流转,权利属性为土地租赁权。

　　第三,完善集体经济组织发展的权利体系。立法需要积极发挥农村党组织和集体经济组织在“统”的层面作用。建立引导农民集体完善集体经济组织成员(代表)会议和重大事项公开等民主议事制度,明确土地发包、土地征占用及补偿分配等涉及集体土地重大事项的民主决策程序和内容,用制度保障集体成员的知情权、参与权、表达权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地的所有权。建立开展农村集体产权制度改革相适应集体经济组织发展的治理机制。建立集体经济对承包地发包、调整、监督、收回等各项权利,避免工商等社会资本对农业发展与农民利益的侵蚀。