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　　时效制度(消灭时效)来自于古希腊—古罗马法,放弃对时隔久远的不法行为进行追诉,具有“毋搅扰已静之水”的功能,选择性地忘却过去的不好事情有助于巩固社会团结。在现代法治国家,时效制度具有限制公权的重要功能。在刑事诉讼中,司法机关行使刑罚权受到追诉时效的限制,超过追诉时效,国家应当放弃刑罚权,以换取对已经稳定的社会秩序与生活状态的尊重。《行政处罚法》《税收征收管理法》等行政法律也均建立了处罚时效制度,以发挥控制行政权、保障公民权利的重要功能。作为与司法权、行政权并列的公权力,监察权理应受到时效制度的制约。据此,建议在正在审议的《政务处分法》(草案)中,增设政务处分时效制度,以充分体现法治反腐的基本立场。

　　一、建立政务处分时效制度的必要性

　　政务处分是监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为进行调查,并对违法的公职人员依法作出处分的活动。政务处分时效,属于消灭时效,是指经过法定期间后腐败违法行为不被发现的,监察机关不得再对违法行为进行评价而导致行为人责任消灭的法律后果。

　　建立政务处分时效制度的主要理由在于:第一,政务处分权受到限制,是法治反腐之基本要求。政务处分具有“封闭性”,监察机关具有完整的政务处分权(包括调查、处置和执行),权力具有强制性、制裁性和约束力,涉及监察对象的实体权利义务关系,直接导致实体性法律后果的产生,为防止权力滥用,处分权应当受到必要限制。第二,无期限地行使政务处分权,将导致对象主体的权利义务及与他人产生的各种法律关系始终处于不确定状态,不利于稳定社会秩序。第三,对时隔久远的违法事实进行追究,纠错成本过高,且社会效果未必理想。第四,构成职务犯罪尚且有最低五年的追诉时效规定,犯罪人可以通过时效制度自我救赎,对于比职务犯罪更轻的职务违法,更应当给予违法者获得宽恕的时效机会。

　　《监察法》以及《公职人员政务处分暂行规定》未对政务处分时效作出规定。其原因,可从与其密切相关的行政处分制度中窥见一斑。《公务员法》以及《行政机关公务员处分条例》均未规定行政处分的时效问题,其理由在于,处分者与被处分者是内部行政法律关系,属于行政机关自身建设问题,外部制度不宜加以干预,行政处分不属于行政诉讼的受案范围,同理,也不存在时效问题。但是,政务处分是监察机关对公权力行使廉洁性、正当性进行外部评价的责任后果,与建立在行政机关内部管理关系基础上的行政处分具有本质的不同,在移植、借鉴行政处分制度过程中,应当确保政务处分的制度设计能够契合监察权独立化的理论与制度体系,有必要建立政务处分时效制度。

　　基于从严治党的要求,党内规范未规定时效制度,在腐败问题上采取了“终身负责制”的基本立场,但这并不意味着监察法律不需要建立时效制度。党内规范与国家法律在规范属性、功能、适用范围、强制性程度以及处罚严厉度等方面均存在着区别。在中国特色“党法—国家法”反腐立法体系中,党内规范发挥着重要的导向性与前置性功能,“从严治党”意味着党内规范应当确立比国家法更为严格的腐败治理标准,在党内规范层面确立腐败“终身负责制”,在国家法层面建立政务处分时效制度,正是中国特色“二元化”反腐立法体系的内在要求。

　　二、“二元化”监察追诉机制下的时效关系

　　“追诉”一词可以被广义理解为公权机关对不法行为进行评价,要求不法行为人承担法律责任的活动。基于“复合性”“一体化”的权力结构,监察机关在职务违法和职务犯罪两个层面展开追诉,两个层面的权力运行均指向对被监察对象法律责任的评价,从而形成了政务监察和刑事监察的“二元化”追诉机制。

　　在职务违法层面,监察机关认为监察对象存在职务违法行为,但尚未构成犯罪的,可依据相关法律、法规,对应当承担责任的公职人员予以处分。基于监察权的独立性,监察机关对政务处分具有完全的决定权,不依赖其他权力,可以独立地作出政务处分决定,并强制性地要求公职人员承担责任,在监察体制内形成了“封闭式”的责任评价机制,政务处分时效即是基于政务监察而产生的时效制度。

　　在职务犯罪层面,监察机关对涉嫌职务犯罪行为进行调查,并对涉嫌犯罪的公职人员移送人民检察院依法审查、提起公诉,监察调查措施与刑事诉讼中的侦查措施具有同质性。如,监察调查收集的证据应当符合刑事审判的证据要求和标准,受非法证据排除规则的制约；调查之后只有达到“犯罪事实清楚、证据确实、充分”的程度,才能移送检察机关审查起诉；检察机关对于监察机关调查后移送起诉的案件,发现事实不清或证据不足的,有权退回补充调查或自行补充侦查。2018年11月24日,最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》规定了司法工作人员利用职权实施刑讯逼供等14种侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪案件,可以由检察机关负责侦查。检察机关行使自侦权的14种职务犯罪,属于渎职类犯罪,同类犯罪适用相同程序,是程序正义的基本要求,也表明犯罪调查具有与犯罪侦查相同的程序属性。基于此,职务犯罪调查及处置程序可称之为“刑事监察”,适用刑事追诉时效,该时效已经由刑法所明文规定。

　　三、确立政务处分时效的立法建议

　　在《政务处分法》中设置政务处分时效,其法定期间宜设置为固定期限,具体建议:一般职务违法的,设置为五年；严重职务违法的,设置为十年。主要理由在于:一是体现了“从严”惩治腐败的基本立场。尽管职务违法不是犯罪,但违法行为人同样也具有再次违法的危险性,对严重职务违法设置相对较长的考察期限,可以更为全面地评估监察追诉的必要性。二是与刑法规定的最低追诉时效相衔接,在社会危害性程度上,贪污贿赂类的违法与犯罪的行为本质相同,区别在于数额或情节的差异,将监察追诉时效设置为五年,与刑事追诉时效相衔接,符合对违法与犯罪责任评价的“递进”关系,有助于形成更为严密的“一体化”的腐败惩治体系。

　　在明确政务处分时效的同时,立法还应明确规定超过政务处分时效的法律后果。即,违法行为在固定期限内未被发现的,违法责任消灭,不再给予政务处分。需要注意的是,只有在可以完整地且独立评价职务违法时,才可能出现超过处分时效的法律后果,若职务违法行为本身并不独立,是职务犯罪的一个组成部分,则适用于刑事追诉时效的规定。如,行为人基于概括性故意,连续收受他人财物,单次收受均没有达到犯罪构成的数额标准,应当进行数额累计计算,对连续收受行为进行整体评价,不能孤立地将单次行为按照政务处分处理。此外,对于严重职务违法行为,超过处分时效后,若认为仍然必须处分的,须报国家监察委员会核准。