邓玮
习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”司法建议是人民法院立足审判执行工作，针对案件办理中发现的制度漏洞、管理疏漏和治理风险，向有关主管部门或者其他单位提出改进意见的重要方式。《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》要求“做到把握问题准确，分析问题透彻，依据充足，说理充分，建议客观合理，方案切实可行，行文严谨规范，确保建议质量”；《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》（以下简称《规定》）进一步确立了确有必要、充分调研、沟通听取意见以及建议与问题相对应等要求。相较于裁判文书，司法建议的落实更有赖于事实认同、依据充分和方案可行。司法建议要取得实效，关键是把发现的问题说清楚，把制发和整改的依据讲明白，把解决问题的措施做扎实，以充分说理将审判发现转化为治理共识和实际行动。
坚持事实为基、调研沟通，把治理问题说清楚。事实判断是司法建议说理的起点。《规定》要求人民法院在提出综合治理类司法建议前，结合审判执行工作中发现的问题充分调查研究，并积极与被建议单位沟通、听取意见。落实这一要求，首先应当从个案发现问题，在类案中检验问题。个案可以提供线索，但特定案件中的管理疏漏或者履职偏差，不能当然推导出某一领域存在普遍问题。应当通过类案检索、数据分析和趋势研判，考察相关现象是否反复出现、是否具有共同特征，并结合案件类型、时间范围和统计口径判断制发司法建议的必要性。案件数量变化本身也只是发现问题的信号，还需结合规范调整、行业发展和诉讼行为变化等因素分析。对于偶发、个别且能够通过裁判或者工作沟通解决的问题，不宜轻易上升为综合治理事项。在类案检验的基础上，还应围绕案件事实和业务流程深入调研，并在问题核实、原因分析和方案形成过程中持续与被建议单位沟通、听取意见。调查研究与意见沟通可以交叉开展、相互印证，并根据问题查明和方案论证情况多轮进行。对于专业性强、成因复杂的问题，可以通过实地走访、专题座谈、专家咨询等方式了解行业运行规律和现实制约，涉及多个部门的，还应听取相关主体意见，准确了解现行职责分工、工作衔接和协作机制。通过调查与沟通，既要查明问题发生的具体环节，区分个别执行偏差与制度规则缺陷、直接诱因与深层原因，也要了解被建议单位已经开展的工作、实际困难和整改条件。
坚持规范引领、权责贯通，让司法建议立得住。司法建议既要说明存在什么问题，也要回答问题为何需要改进、应由谁来改进。规范说理不能止步于罗列法律条文，而应把规范要求、主体职责和案件反映的现实偏差贯通起来。具体而言，应当根据问题性质准确选择依据，核查法律法规、司法解释、部门规章的效力状态、适用对象和调整事项，同时区分政策文件、行业规范和技术标准的不同功能：以法律规范明确权利义务和职责边界，以政策文件说明治理方向，以行业规范和技术标准细化专业要求。存在多项依据时，还应说明不同规范之间的衔接关系和适用次序，防止用原则性条款代替具体规则，用政策目标代替法定职责。在此基础上，应从规范所保护的权益、维护的秩序及设定的职责出发，说明被建议单位承担何种法定职责，现有工作与规范要求之间存在何种差距，以及改进措施为何具有必要性。对于规范规定较为原则的事项，可以结合政策部署和行业规则作具体阐释，对于缺乏专门规定的新兴领域，应立足法律原则和风险防范要求审慎提出意见，不能将政策倡导直接等同于强制性法律义务。规范说理还应守住司法建议的职能边界。建议对象应当与问题治理职责相对应，建议内容应当立足审判执行中发现的问题，尊重有关单位的法定权限、专业判断和治理自主性，避免对其工作作泛化评价或者代替其作出具体行政管理决策。对于涉及多部门职责或者职责边界尚不清晰的问题，应当结合现行规范说明各主体与问题治理的关联，不宜仅因某一单位便于联系或者便于回复即将其确定为建议对象。只有把事实认定、规范要求、主体职责和建议事项连接起来，才能证明司法建议制发有据、对象适当、内容正当。
坚持问题导向、精准施策，让司法建议落得实。建议方案是司法建议说理的落脚点。《规定》所附《人民法院司法建议书制作规范》明确要求，建议与问题应当一一对应。司法建议书应当围绕问题表现及其主要成因，从制度完善、职责衔接、信息共享、执行落实等方面提出差异化措施，避免简单套用“提高认识”“加强管理”“完善机制”等原则性表述，贯通问题、成因、职责与措施之间的论证关系，使被建议单位能够据此确定整改事项。建议方案还须符合履职实际。提出建议前，应当了解被建议单位的职权范围、资源条件、运行流程和协同需求，合理评估实施成本和可能影响。对职责范围内能够直接落实的事项，可以明确改进重点，对涉及多个部门的事项，现行规范已经明确职责分工的，可以据此提出工作衔接要求，尚未明确的，可以建议有关单位加强统筹协调、完善协作机制。对情况复杂、短期内难以完成的事项，可以区分轻重缓急，提出分步实施安排。专业性较强或者影响范围较广的方案，还可通过专家论证、意见征求进一步校准。司法建议制发后，法院还应依照《规定》做好支持、配合和督促工作，通过回访、会商等方式了解整改进展和现实困难，及时回应被建议单位对事实判断、职责依据和方案内容提出的意见，必要时，可以反馈后续审判执行工作中发现的相关情况和风险变化，推动建议内容与整改措施相衔接。跟踪问效应当关注回复是否逐项回应、措施是否实际实施，并从制度完善、风险降低和纠纷减少等方面检验整改成效，不能仅以是否按期回函或者是否表示采纳评价司法建议质效。只有贯通方案提出、协同落实和成效评估，才能推动司法建议从纸面意见转化为治理实效。
综上，司法建议从制发到落实，应当注重调查研究、规范论证、沟通协商和跟踪问效，以客观事实取得信任，以法治依据凝聚共识，以可行方案促成行动。问题说得清，司法建议才能精准回应治理需要；依据立得住，司法介入才能获得正当支撑；措施落得实，审判中发现的风险和漏洞才能真正得到治理。如此，司法建议方能更好地连接个案审判与类案治理、末端处置与前端预防，为推进社会治理法治化发挥应有作用。
（作者系中南大学法学院博士研究生）
