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【裁判要旨】

1.在国有土地上房屋征收过程中，被征收人与发改委对企业提交的项目投资任务书（项目申请报告）的批复行为不存在法律上的利害关系，其不具有针对该批复行为提出行政复议申请的主体资格。

2.行政复议申请人应当与其申请复议所针对的原行政行为具有利害关系。当申请人并非原行政行为的直接相对人时，行政复议机关在判断利害关系是否存在时，应当考虑原行政行为所依据的实体法律规范所规定的应予考虑和保护的权益范围。当申请人所主张的权益不属于该实体法律规范所规定的应予考虑和保护的权益时，一般可认定该申请人与原行政行为不具有利害关系。

【基本案情】

2016年7月5日，东城区发改委针对北京某置业开发有限公司报送的《关于申请办理东城区望坛棚户区改造项目投资任务书的请示》作出涉案批复，主要内容涉及项目实施单位、建设地点、建设内容、总投资及资金来源等。王某认为该批复对其位于该项目征收范围内的房屋的权益产生重大影响，向北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）提出行政复议申请，请求确认该批复违法并依法予以撤销。2017年11月12日，东城区政府作出被诉复议决定，认定王某与东城区发改委的批复行为不具有利害关系，其复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回王某的行政复议申请。王某不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，并责令被告东城区政府限期受理其行政复议申请。

【裁判结果】

北京市第四中级人民法院经审理认为：《国务院关于投资体制改革的决定》规定，区县政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、控制交通流量、防止出现垄断等方面进行核准。《政府核准投资项目管理办法》第四条规定，项目核准机关对企业提交的项目申请报告，应当主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督管理。参照上述规定，发展改革部门对企业提交的项目申请报告的批复并不直接涉及征地拆迁、拆迁补偿安置等事宜。本案中，原告王某针对涉案批复向被告东城区政府申请行政复议，但其并非该批复的相对人，且原告王某主张的房屋权益并不在东城区发改委作出该批复时应考量和保护的范围之内。因此，原告王某与该批复之间不具有法律上的利害关系，其向被告东城区政府提出的行政复议申请不符合法定受理条件。据此，判决驳回原告王某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。

【典型意义】

本案的焦点是被征收人王某与发改委就征收项目投资任务书作出的批复是否具有法律上的利害关系，其能否申请行政复议。发改委对项目投资任务书所作的批复，属于行政机关对行政相对人作出的直接影响其权利义务的行政行为，对外产生法律效果。但是，原告王某并非该批复的直接相对人。判断王某是否具有针对该批复申请行政复议的资格，还应当考虑该批复所依据的实体法律规范，考察该实体法律规范是否要求行政机关在作出该类批复时考虑和保护王某所主张的权益。从发改委作出涉案批复所依据的《国务院关于投资体制改革的决定》《政府核准投资项目管理办法》的规定看，行政机关对企业提交的项目申请报告，主要从维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。王某主张的房屋财产权益并不在发改委作出涉案批复应考量和保护的范围之内。从内容看，涉案批复涉及项目实施单位、建设地点、建设内容、总投资及资金来源等内容，亦不直接涉及征地拆迁、拆迁补偿安置等事宜。因此，王某与该批复之间不具有法律上的利害关系，其向被告提出的行政复议申请不符合法定受理条件。本案对于准确认定行政复议申请人资格具有借鉴意义。

【专家点评】

中国政法大学法学院教授赵宏：

复议申请人和被申请复议的行政行为之间是否具有利害关系，以及原告和被诉行政行为之间是否有利害关系，一直以来都是行政复议和行政诉讼的核心问题；如何认定和识别“利害关系”也因此一直都是行政复议和行政诉讼的难题。在行政审判中，法院曾一度将“利害关系”理解为“实际影响”。但自2017年“刘广明诉张家港市人民行政复议案”后，主观公权利和保护规范理论成为我国行政审判实务中解释“利害关系”的全新基准。所谓主观公权利是公民在公法领域所享有的，可向行政机关要求为一定行为、不为一定行为或承担一定容忍义务的权利和利益。而公民、法人或其他组织也只有主观公权利受到行政行为影响，存在受到损害可能性的，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。既然行政诉讼所保护的是公民的主观公权利，对主观公权利的判定则同样需诉诸与之紧密相连的“保护规范理论”，这一理论是以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

本案的裁判同样依据了上述原理和判定步骤。法院在认定行政复议申请人与被申请复议的行政行为之间是否具有利害关系，同样是诉诸被申请人在作出被申请复议的行政行为时所依据的行政实体法，将其作为案件的系争规范，通过解释系争规范的“保护目的”，来判断该规范是否要求行政机关考虑、尊重和保护复议申请人诉请保护的权益。在此思路之下，法院在裁判中首先认为本案的系争规范是《国务院关于投资体制改革的决定》和《政府核准投资项目管理办法》，但法院在解释上述规范的目的时认为，上述规范要求行政机关在进行项目批复时所应考虑的主要是“维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、控制交通流量、防止出现垄断等”利益，并不包含对征地拆迁和拆迁补偿事宜，因此，并不包含对属于该项目征地范围内的房屋所有人或使用人的权益的保护。因此，复议申请人在本案中并无权主张自己的主观公权利受损，其与被申请复议的行政行为之间也不具有法律上的利害关系。

适用主观公权利和保护规范理论来对“利害关系”和原告资格进行解释，打破了传统行政审判认为“原告主张权益应属诉讼法明确列举”的认识窠臼，使对当事人行政诉权的探求转向对被诉行政行为所依据的实体法规范的解释。行政实体法和诉讼法因此得以打破区隔，建立起真正连接。而且将当事人行政诉权的依据诉诸当事人在实体法上的请求权，也有助于破除我国此前的“行政诉权列举主义”，并有助于未来迈向“行政诉权概括主义”。既然对当事人行政诉权的探求应诉诸其在行政实体法上的请求权，那么只要原告所主张的是自己的实体请求权，就应认为其拥有诉权。

通过主观公权利和保护规范理论来释解我国行政诉讼的原告资格和利害关系，又与我国行政诉讼的整体功能定位相关，正如最高人民法院在刘广明案所指出的，行政诉讼的立法宗旨体现了权利保护和权力监督的统一。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，使行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体上坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首先以救济原告权利为目的。既然行政诉讼的功能主要在于对个人权益的保护，那么原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且这种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性。

主观公权利和保护规范理论，不仅将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，从而具有较强的实践指导价值，也与我国行政诉讼法规定的“行政行为合法性审查原则”相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。

值得注意的是，保护规范理论将主观公权利的判定回溯到实体法规范的“个人利益指向”的解释上。但在解释的过程中，如何在遵守既定法理和法教义的框架下，使法解释保持一定的开放性，并为主观公权利的扩展留下适度空间就成为关键问题，否则，主观公权利和保护规范理论的适用虽然会有效防堵滥诉的发生，但同样也可能无法应对公法不断扩张的权利保护需求。为达到上述目的，就需要在适用保护规范理论过程中保持一定的弹性和开放性。在选择解释方法时也应以客观解释和体系解释为宜。