北京政法网

　　作为诉讼外行政救济方式的公民代言人制度，以其简便高效的特点，目前已经为很多国家所接受。日本于20世纪90年代引进了该制度并根据本国的国情加以修正，纳入了本国“苦情处理”制度中。

　　通常情况下，公民代言人机构在政府中是一个独立的部门，例如瑞典，它是作为一个中央机关居于国王和议会之间的组织。由于其组织方式有一定的成员以议会或者委员会的方式出现，因而多把它归属于议会的一部分。日本在引进该制度时也曾经试图把它引入中央机关，作为居于议会和内阁之间的一个调停机构，但这仅仅是停留在一个设想的阶段。事实上，在该制度的最初探讨中也达成了要在中央层面实行该制度的共识，但由于这种机构在这中央的设立会使已经形成的政治力量对比失衡，不利于政治的稳定，因而其实行遭到种种质疑，至今仍然处于搁置和探讨状态。与此同时，这一制度设想却在地方行政机构中开花结果，成为当前日本地方行政机关中普遍存在的一种制度，这也是公民代言人制度在日本的一个最大的变通。

　　日本的地方权力机构同样实行的是二元的议会制，即财政权由地方议会掌管，地方行政长官负责地方的行政事务，从而形成一种分庭抗礼、互相制约监督的地方政治局面。但公民代言人制度引进地方行政并不是作为地方议会和行政长官之间的一个第三方机构，而是作为行政长官下设的机构而存在。这种设计有两种用意，一方面公民代言人制度作为一个方便快捷的公民权利救济方式，设立于行政长官之下避免了议会制效率低下的问题，有利于及时化解政府与居民之间的矛盾，以便最大发挥其现实价值。另一方面，这一机构同时还具有监督议会决策的职能，这无异于增强了行政部门的势力，在一定程度上缓解了一直以来存在的地方议会势力过于强大，而行政力量被削弱的局面，有利于地方公权力的平衡分配。但在实际生活中，公民代言人主要发挥的作用仍然是行政调解作用，缓解政府与当地居民之间的矛盾，从事着“苦情解决”、“苦情相谈”、“苦情调节”的事务。

　　另外，除了普通意义上作为行政纠纷解决机构存在公民代言人之外，还存在着称为“民间型福祉公民代言人”的机构。这样的机构主要从事社会福利层面的工作，与采取与“行政型公民代言人”类似的方式，解决居民住房、收入、就业以及老年人扶养和幼儿教育等问题。特别是面对目前临越来越严重的老龄化问题，作为服务性机构，“福祉公民代言人”受到了日本社会各界的广泛关注。

　　公民代言人的作用是监视和纠正行政机关财政运行状况，通过地方自治法中的住民监察请求和住民诉讼以及信息公开条例中的信息公开请求和公开请求诉讼来纠正地方自治体的不当行为。也就是说，公民代言人没有特殊的权力，它的权力来源于普通的法律。

　　在地方政府中，公民代言人机构是作为执行机关的一个附属机关而存在的，其具体组织方式和权限为：公民代言人采用聘任制，一般选任三人，由议会同意，行政长官任命；公民代言人的业务范围是市政机关；有权依据申请或者职权对当地居民对地方行政机关部门的不满进行处理，并收集当地居民的意见、建议向行政长官反映，并要求行政长官及时作出答复；对议会和行政机构的职权行使状况进行监督；有权实地调查；有权对议会法案及行政事务提出批评意见建议并予以公示。

　　公民代言人主要有行政监视、苦情处理、行政改善三个职能。行政监视是对行政活动是否适当进行监视。在日本，由于公民代言人设立于行政机关内部，因而这种职能实际上没有太大的意义。而其他的很多国家把公民代言人设立于议会当中，从而实现从外部对行政机关进行监视的作用。苦情处理，应当是公民代言人最为主要的职能。它代表在行政上处于弱势地位的居民，为其对行政机关的侵权行为进行申诉，从而实现居民与行政机构力量的对等，维护公民的权益。行政改善，即公民代言人不只是处理居民的申诉，同时还要整合信息，分析造成这些问题的原因及根本上的解决方案，向行政机构提出制度层面的改正意见，促进行政制度的良性发展。

　　公民代言人依据来自居民的苦情申请，即对政府行政管理活动的投诉或者依职权对要处理的事件进行调查。根据相关条例规定的实地调查权进行独立调查，对不合理的行政活动提出改正意见或者建议。最后把处理结果通知申诉人，一般情况下还需要对处理结果予以公示。