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　　检察机关提起公益诉讼制度经历了“中央部署顶层设计、人大授权开展试点、修改立法全面实施”三个阶段，正不断发展完善。与此同时，司法实践中个别地方还存在一些问题和不足：一是“偏向”问题。法定领域案件不均衡，国有财产保护和国有土地使用权出让领域案件数量非常少，检察公益诉讼的方式方法运用不均衡，民事公益诉讼案件数量少，社会组织等力量没有充分有效调动，“等”外领域个案探索难有突破。二是“过火”问题。个别地方片面追求数量规模，针对同类违法行为向一个行政机关发送多个甚至大量检察建议，有些检察建议及提起诉讼必要性有待商榷，诉前检察建议替代社会治理检察建议混用。三是“不及”问题。一些检察建议对违法事实、证据和法律依据阐述不充分，内容司法化、专业化不足，对行政机关履职整改不到位、纠正违法虚假不实情形未依法及时提起诉讼。四是“行动力”问题。有些检察人员缺乏发现案件线索的敏锐性和认真履职的自觉性，主观能动性不强。

　　北京市检察院针对现存问题进行深入研究，在2019年北京市检察长座谈会上提出严格贯彻“三根本”的要求，即把握好公益诉讼促进“公益保护、社会治理、依法行政”的三个根本方面，积极作为，充分履职。

　　一、促进公益保护

　　习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会贺信中突出强调：检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任；检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。检察机关作为公益保护的主体，具有明显优势，更应体现检察担当。中国的检察公益诉讼是一项年轻的制度，还处在发展的初始阶段，必须在现有基础上承前启后、开拓进取、再进一步。

　　全面履行公益诉讼职能、灵活运用公益保护手段。保护公共利益是检察公益诉讼的核心要义，“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点，也是制度运行的落脚点。公益的多样性、多元化决定了公益保护手段的综合性、系统性。公益诉讼是检察机关、审判机关、行政机关、社会组织各有职守的完整体系，检察公益诉讼中检察建议、提起诉讼、支持起诉各有功用，要都充分用起来才能最大限度释放制度红利。针对违法情形和公益受损的情况，应正确处理民事公益诉讼和行政公益诉讼的关系，根据具体情况选择其一或者两者并用。要兼顾民事公益诉讼和行政公益诉讼的办案效果、利弊选择，探索运用司法手段推动解决好受损公益保护问题。法律规定的机关或组织提起诉讼的，以及行政机关提出生态损害赔偿之诉的，检察机关可以支持起诉；上述主体不提起诉讼的，检察机关及时提起民事公益诉讼。检察机关综合运用诉前建议、提起诉讼等多种手段，切实督促行政机关履行保护国家利益和社会公共利益责任主要承担者的职责，解决侵害公益的突出问题。履行检察公益诉讼职能，应当守好检察机关、社会组织、行政机关各自的定位和责任。过去方法是单一的，今后要加深对检察机关在维护公益方面全面履职的再认识，通过灵活机动、综合施策、统筹运用多种方法，把工作搞活，促进形成公益保护的强大合力，使受损公益得到最大化的保护。

　　以稳妥、慎重、积极的态度，探索拓展公益保护的范围。依据相关法律规定，检察机关提起公益诉讼的案件范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，该处“等”应为等外“等”。公益诉讼制度提出以来，中央层面的一些重要文件规范都包含了公益诉讼“等”外的内容，不少人大代表政协委员提出应该扩大公益诉讼的范围，人民群众对这方面也非常期盼。按照高检院要求，除了在法律明确规定的范围内开展公益保护，也要稳妥、慎重、积极开展个案探索研究，拓展公益保护范围。当前应当主要在安全生产领域，个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益等领域进行个案探索。对于其他领域涉及面广、人民群众反映强烈、符合公益诉讼立法精神又没有适格主体提起诉讼的侵害公益突出问题，做足做实相关工作后进行探索。

　　加强公益保护的工作机制和专业化队伍建设。公益保护工作的深入推进离不开健全完善的工作机制和专业化的队伍作保障。检察机关应逐步建立健全检察一体化办案机制，加强纵向和横向的协同联动，提升检察公益诉讼合力。健全公益诉讼案件集中管辖机制，利用市检四分院跨行政区划检察院的优势，集中管辖分院层面的公益诉讼案件，充分发挥铁检北京院公益诉讼队伍的机动性，推动全市专案办理工作。加强不同地区的检察协作，探索建立跨省际公益诉讼案件办理制度机制。科学配置办案组织和办案人员，实行动态化、机动化管理，加强专业知识储备和业务培训，建立完善人才交流机制，促进提高专业化水平。重点加强行动力建设，做好检察公益诉讼关键是行动，要突出行动性、强化执行力，不能被动接受、等案上门，而是要主动出击、掌握主导权，切实提高检察人员线索收集、分析研判、调查核实、沟通协调、出庭应诉能力。

　　二、促进社会治理

　　十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。在这一时代背景下，社会治理作为国家治理在社会建设领域的具体表现，被提到了更加突出的位置。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。检察公益诉讼是在国家治理体系和治理能力现代化进程中应运而生的成果，与社会治理有密切联系。检察公益诉讼是围绕公共利益保护而展开的诉讼活动,也是对公共事务进行管理的方式之一，社会治理本质上是国家利益、公共利益、个人利益的调配模式，具有维护公共利益的内在责任，两者目标一致。检察公益诉讼主要通过法律手段调整利益关系，促进形成长效稳定的社会秩序，社会治理坚持以法治为导向，以司法理性促进规范化和制度化，两者理念相通。检察公益诉讼通过其独特的履职形式，有效弥补了政府权力的单向性、有限性以及社会事务的复杂性所造成的监管盲区，特别是促进解决了公益保护相对薄弱的问题，是对传统社会治理方式的有益补充。由此可见，检察公益诉讼制度并不仅仅是一项司法制度改革，更代表了社会治理理念的更新、社会治理模式的转型，检察公益诉讼必然要在社会治理的大格局中发挥积极作用。

　　检察公益诉讼促进社会治理必须紧扣大局、融入大局。在大局中找连接点、结合点和发力点，特别是紧贴区域性、阶段性重点任务，开展针对性强、特色性浓、实效性好的工作，切实通过检察公益诉讼解决社会治理中的问题。北京检察机关始终把公益诉讼放在首都工作大局、超大城市治理体系建设中统筹考虑，深入参与社会综合治理，先后开展了网络餐饮食品安全专项行动、现场制售饮用水安全专项监督活动等工作，有效推动了突出问题集中整治，取得了良好的示范效应。在北京超大城市治理体系不断发展完善进程中，社会治理领域的很多工作都给检察公益诉讼留下了广阔空间，比如北京城市副中心建设、“疏解整治促提升”专项活动、污染防治攻坚战、文物保护等等。由此可见，检察公益诉讼只有融入大局才有更加旺盛的生命力，只有聚焦社会治理的实际问题，才能不断向纵深发展。

　　检察公益诉讼促进社会治理必须拓宽视角、延伸触角。检察公益诉讼是通过办理个案，在某个方面推动社会治理创新和社会治理完善，这就需要将办案职能向社会治理领域延伸，做到标本兼治，达到法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。当前，检察公益诉讼会遇到很多新问题新情况，要善于从社会治理的宽视角、广视角研究分析，不能自己先把思维局限起来，单纯就线索分析线索、就案件办理案件，做简单、机械、粗放地处理。对于一些情况需要由点及面、由小见大、由此及彼、由表及里，从整体上、宏观上研判分析，综合运用、灵活运用提起诉讼、诉前检察建议、综合治理类检察建议等手段，同时真正把办法想尽、把可能穷尽，这才能彰显检察公益诉讼在社会治理中的积极作用。

　　检察公益诉讼促进社会治理必须广开源流，拓展渠道。公益诉讼虽然是一座“富矿”，但开采好也不是轻而易举的事情，主要掣肘在于案件线索发现难、收集难、研判难。为此，需要借助党委、政府、社会组织和人民群众的力量，广泛收集公益诉讼线索，特别是加强同社会治理领域主管部门的对接，建立完善情况通报和信息共享机制，有针对性地收集线索。充分用好信息化手段，研发应用公益诉讼信息化平台，通过大数据、云计算等进行要素分析，精准发现社会治理中的问题，为检察公益诉讼工作开展奠定良好基础。北京市检察院正与北京市政务服务管理局建立工作机制，依托政务局市民热线服务中心（12345热线）的信息和数据资源，精准发现公益诉讼线索。

　　三、促进依法行政

　　十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明中指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。实践表明，检察公益诉讼不仅能在个案办理中纠正行政机关的违法行使职权或不作为现象，而且还能通过宣传、引领和示范效应，提高行政机关履职的合法性和积极性，以个案办理推动系统治理。目前，正逢检察公益诉讼深入发展之际，更有必要以促进依法行政为根本，在更高水平、更深程度、更广范围推进法治政府建设。

　　树立“双赢多赢共赢”理念，改善检察公益诉讼工作的环境。张军检察长强调，监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的。检察公益诉讼涉及政府履职，本质是助力政府依法行政，共同维护人民根本利益。因此，牢固树立“双赢多赢共赢”监督理念，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展监督，显得尤为重要。应当主动向党委、人大、政府汇报公益诉讼工作，积极争取支持。同时，提高沟通协调能力，广泛宣传检察公益诉讼促进解决社会治理难题的实际成效，积极促成行政机关发挥自我纠错的职能作用，凝聚公益保护合力。北京市检察院已先后与市水务局、市园林绿化局、市环保局、市食药监局签署协作工作机制文件，搭建“检察+水务”、“检察+园林”“检察+环保”“检察+食药”协作机制，今年还将向市人大常委会专项报告检察公益诉讼工作，并接受专题询问。这些对创造良好的外部工作环境起到了积极作用。

　　用好诉前程序，促进行政机关主动履行职责或者纠正违法行为。充分发挥诉前程序协同性、督促性的特点，从检察监督的角度帮助行政机关破解管理难题，进一步彰显诉前程序制度设计价值。就北京市而言，立法之后，行政机关在法定期限内回函并启动整改率达到100%，以“零诉讼”的效果践行“通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态”的理念。不断规范检察建议的办理程序、形式内容、跟进监督以及成效评估、诉讼衔接等各个环节，提升检察建议质效。总结深化公开宣告形式履行诉前程序，通过“双座谈”方式送达检察建议和接收回函等做法。明确细化重点领域行政机关尽责履职标准与整改落实标准，加强制度机制、方式方法创新。

　　常态化开展“回头看”，着力推动行政机关提升依法行政水平。针对行政机关履职整改不到位，纠正违法虚假不实，整改成效反弹回潮等问题，开展公益诉讼“回头看”。准确把握诉前检察建议落实标准，即是否有效制止违法行为、受损公益是否真正得到保护、是否用尽行政监管手段等，其中，是否用尽行政监管手段是最终判断标准。通过找准症结所在、原因所在、责任所在，促进行政机关不断提高主动担责、主动作为的意识。推动行政机关针对检察建议内容，加强公益诉讼个案剖析和类案研究，研判执法风险点，以点带面开展相关专项执法行动，对问题集中领域进行源头治理，并出台相关规范性文件，办理一案，治理一片，实现行政机关依法行政水平不断提升。

　　检察公益诉讼是检察机关责无旁贷的政治责任和法治责任，检察机关牢牢把握促进“公益保护、社会治理、依法行政”这三个根本方面，探索推进，顺势而为，才能解决检察公益诉讼工作中的问题，推动检察公益诉讼向纵深发展，实现中国特色社会主义检察事业行稳致远。