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　　核心提示：2015年行政诉讼法确立了行政诉讼一并审理民事争议制度（以下简称一并审理制度）。该制度作为实质性解决行民交叉案件的重要制度设计，对于防止行政诉讼程序空转、优化行政诉讼格局，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要价值。然而，该制度在实践中仍然处于“休眠状态”，制度设计的初衷并未实现。为有效激活该制度，北京市第二中级人民法院成立课题组进行了专项研究，在多维度实证分析制度适用的难点和堵点的基础上，就一并审理制度的适用范围、申请审查程序、审理裁判程序、相关配套举措等方面提出了具体的完善建议和策略。

　　一、基本情况

　　1.制度适用率极低，仍处在“休眠”状态。在中国裁判文书网上，以“行政诉讼法第六十一条”“一并审理”“民事争议”为关键词，时间限定为2015年5月1日至2018年11月1日，共检索到525份相关裁判文书。其中，当事人申请一并审理的案件有490件；法院经过审查，准许当事人申请的仅有20件，占当事人申请案件数量的4%，制度适用率极低。相较于立案登记制实施以来数量激增的行政案件，一并审理制度并未有效运行起来，仍然处于“休眠”状态。而且，适用一并审理程序的案件类型也较为集中，以行政登记类案件（主要是不动产登记类和工商登记类案件）和行政裁决类案件为主。

　　2.制度设计相对粗疏，造成适用争议和困境。一是适用范围较窄，除法定五类案件外，在要求履行法定职责、行政处罚、行政处理等案件中也存在制度适用的需求和必要。二是立案审查主体不明，在当事人提起一并审理申请的场合，应当由行政庭还是立案庭对该申请进行审查，缺乏明确规定，实践中争议较大。三是适用条件不明确。对行政争议和民事争议是否具有相关性如何认定，以及可适用一并审理的具体情况，缺乏统一的认识和判断尺度。四是对法院决定是否适用一并审理程序的自由裁量权规定不明确。五是对如何协调推进两类诉讼程序以及二审程序和再审程序规定不明确。

　　3.审理程序不规范，实践操作不统一。首先，在审查程序方面，存在随意化倾向。对于当事人的一并审理申请，有些法院完全不予回应，或虽予以回应，但表述极为笼统模糊，如简单回应“不符合法律规定”或者“不属于法律规定应当一并审理的情形”。其次，在审理和裁判过程中，相互关联的行政案件与民事案件之间的关联性并不明显，由于是行政庭法官审理民事案件，审理过程带有较为浓厚的行政审判色彩。最后，尽管法律规定一并审理程序中民事案件应当单独立案和裁判，但在实践中仍有部分法院在同一份裁判文书中对民事案件和行政案件一并作出裁判。

　　二、成因分析

　　1.制度价值宣传引导不到位。对当事人而言，很多当事人对一并审理程序这一特殊制度不了解，进而导致申请率过低。部分当事人考虑到管辖法院主客场问题、对行政审判法官审理民事争议不信任等，更倾向于单独提起民事诉讼。对人民法院而言，有很多法官特别是行政审判法官，认为一并审理程序并不是解决行民交叉案件的最佳方式，在目前相关理论和实践还极为粗疏的条件下，更容易造成审判体系之间的结构性矛盾和审判效率的下降。由行政审判法官审理民事争议也存在较大专业壁垒，绝大多数法官明显“不自信”。实践中民商事纠纷日益复杂，而与行政案件相关联的民事案件又属于民商事案件中较为疑难复杂的，如行政登记类案件经常会涉及到房屋买卖合同、抵押合同、股权转让合同和公司决议等，这对行政审判法官的综合能力素质提出了更高的要求。

　　2.行政诉讼与民事诉讼存在较大差异。民事诉讼和行政诉讼在制度定位、诉讼目的、基本原则上有很大不同，具体诉讼程序如案件管辖规则、当事人地位、证明规则等也存在较大差别。对于如何克服民事诉讼和行政诉讼之间的冲突，目前的实践和理论仍没有给出回答，尤其是二者在管辖制度上的区别给一并审理带来了障碍。相较于行政诉讼，民事诉讼中的地域管辖规则较为复杂，除了“原告就被告”外，还有很多复杂多样的管辖规则，赋予了当事人更多的管辖选择，故民事案件的原告倾向于选择对自己最有利的管辖法院。另一方面，简易程序是基层人民法院审理一审民商事案件的主要程序，但一并审理程序通常需要适用普通程序，审理时限延长、诉讼费用增加，一定程度上会加重当事人的诉讼成本和法院的工作负担，造成各方均不愿适用该程序的状况。

　　3.配套制度不够完备，内生动力不足。一是分案制度不够完备。行政案件和民事案件目前分别在各自系统内部分案，在一并审理民事争议的场合，如果需要将民事案件分配到承办行政案件的特定行政审判庭法官名下，目前这仍存在一定障碍。二是法官绩效考评制度也不够完备。目前对一并审理程序案件的绩效考评仍然不能体现程序的特点，工作量不能在考评中充分体现，对行政审判人员激励不足。三是法官能力提升机制不够完备。由于区分行政审判与民事审判的原因，民事审判法官和行政审判法官分别在各自审判领域展开教育培训，较少有跨领域的交叉培训，加大了本就十分明显的知识隔阂。

　　三、完善建议

　　1.明确一并审理制度的基本考量。行民交叉案件的争议复杂性、法律关系关联性和当事人地位的多重性，决定了一并审理制度构建应当把握以下几点：一是处理好当事人诉权和法院审判权的关系，一并审理中要做到两个“尊重”，即尊重当事人的程序选择权和尊重首先受理法院的裁判权。二是充分认识两类诉讼的差异性和同构性，在保障现有民事诉讼程序和行政诉讼程序的体系性和自洽性的前提下进行制度创新，实现程序上的有效衔接。三是以关联属性和关联程度为基础确定审理方式，灵活掌握“先民后行”“先行后民”“并行审理”三种审理方式。四是遵循“严进严出”的原则，即严格审查、谨慎启动一并审理程序，一旦进入该程序，则应该坚持由同一审判组织审理，一般不得移送。

　　2.完善一并审理制度的适用范围、释明和申请程序。课题组认为，凡与民事案件存在关联交叉情形，且一并审理符合制度定位的行政案件类型，均可适用该程序审理。故在有被侵权人的行政处罚、行政强制、行政确认、行政民事混合侵权赔偿、行政公益诉讼中均可适用一并审理程序。但考虑到目前一并审理制度处于起步阶段，理论研究和实践经验积累还不够充分，可待条件成熟时再行扩大适用范围。释明范围不应局限于“民事争议为解决行政争议基础”的案件，在行政争议为民事争议处理的基础、行政争议和民事争议并行等场合，法院也应当向当事人进行释明；若法院未依法履行释明义务，直接以需先行解决民事争议为由裁定驳回起诉，则构成程序违法。在申请程序上，当事人应当于一审开庭审理之前提出一并审理申请，以防止诉讼突袭和诉讼延迟，有正当理由的，可以在法庭调查结束前提出；当事人在二审中提出一并审理申请的，考虑到实质性解决纠纷的需要和审级限制，法院可以对民事争议进行调解。

　　3.明确规范一并审理制度的审查权限、审查条件。当事人在立案过程中提起一并审理申请的，根据一并审理程序设计的目的、法院内部权限分工以及司法传统，应由立案庭进行审查，但应当特别注意与相关庭室的沟通。当事人于行政诉讼程序中申请一并审理的，亦应由立案庭审查，行政庭在向立案庭移送案卷材料时，应附合议庭意见，供立案庭参考。审查条件应包括以下几点，一是行政诉讼成立，这是一并审理程序适用的前提。二是不得违反民事诉讼中专属管辖、级别管辖和协议管辖的规定。三是民事争议与行政争议应当具有关联性，即事实关联性或程序关联性，前者是指二类争议产生于同一法律事实或者行政行为，后者是指两类争议在审理程序上具有依赖关系。此外，法院还应当审查是否存在不宜一并审理的情形，如民事案件可适用小额诉讼程序或者民事案件极为复杂的，可决定不予一并审理。

　　4.完善审理程序和裁判文书制作。行政庭可引入民事审判法官，成立专门审判团队审理一并审理程序案件。在裁判文书的制作方面，应当在文书中表明两案关系，行政裁判文书上应当说明法院决定一并审理的依据和理由，民事裁判文书上应当说明案件由来以及与行政案件的对应关系。一审宣判后，当事人单独就民事案件或行政案件提起上诉的，二审法院的审查范围应由已上诉案件与未上诉案件的关联属性和程度决定，若未上诉案件是上诉案件的基础，则应对两案全面审查，若已上诉案件是未上诉案件的基础，或者二者不存在相互依赖的关系，则不应全面审查。

　　5.完善相关配套制度和机制。一是要建立健全不同领域法官交流轮岗制度，健全行政法官民事审判知识、能力的教育培训机制，加强不同庭室、不同团队之间审判人员的交流。二是要完善法官绩效考评机制，提高适用一并审理民事争议案件工作量权重系数，增强法官主观能动性，并利用绩效提升计划提升法官综合素质和能力。三是改进分案机制，建立行政诉讼一并审理民事争议的分案规则，建立对一并审理案件的自动识别机制。四是发挥案例制度优势，加强案例指导制度，由最高人民法院建立一并审理的案例库，并选取典型案例定期向社会公布，发挥好宣传引导作用，以不断满足当前的指导需求、参考需求和研究需求。