北京政法网

概述

　　北京近代的检察制度是从1905年清末酝酿开始的，在这期间，北京的检察制度大体经历了旧中国和新中国两个显著不同的历史阶段。旧中国的北京检察制度历经坎坷，不论袁世凯的北洋政府，还是蒋介石的南京国民政府都曾大肆裁减过检察机关，不健全的检察制度在战乱、灾荒、政权更迭等剧烈社会动荡中勉强得以维持。新中国的建立为检察制度的发展奠定了坚实的基础，但北京市检察工作的发展也并非一帆风顺，它随着民主法制进程的挫折而挫折，1958年和1966年北京市的检察事业均遭遇挫折；它随着民主法制进程的发展而发展，1954年，特别是以1978年为标志，检察工作的各个方面取得了前所未有的成就。

　　清末建立检察机关时照搬了国外的一些制度，但外来制度在实践中，不久便被我国优秀文化所改造，并逐渐形成中国特色的检察制度。检察院与法院相分立的制度、检察院与司法部相分立的制度，以及检察机关在实践中创造的一些工作制度，就是中国特色检察制度的体现。

一

　　清朝末年，进行了包括司法制度在内的改制，其改制的主旨是“远师德、法，近仿东瀛，其官称则参以中国之旧制”。这一主旨无非是要求在引进国外制度方面注意运用中国旧制的“官称”。但“官称”的使用不可能不涉及到“旧制”的其他方面。传统的“三法司”制度，即刑部、大理寺、御史台三个相对独立，并有监督关系的机制，特别是御史台这一延续两千多年的专门监督机构的设置，在世界各国历史中所罕见。可以讲，御史制度是我国传统优秀文化思想中重视监督，尤其是重视独立性监督的体现。这一思想也是近代我国检察机关能够率先从法院中独立出来的重要原因。

　　清未改制初期，从国外引进的检察制度为“检审合署制”，即检察机关附属于裁判所之内，不是裁判所之外的独立机构。1906年颁发的《大理院审判编制法》第12条规定“凡大理院以下审判厅局均需设有检察官，其检察局附属该衙署之内”。1907年初，天津在全国率先成立了第一个检事局，其全称为“天津地方审判厅检事局”。

　　1906年，清政府改刑部为法部，掌管司法行政；改大理寺为大理院，专司审判，似乎对都察院没有涉及。但实际上都察院御史的部分职能在这之前已经开始分化。这可以从京师地方机构改制中反映出来。都察院下属的京师五城察院或五城御史其职责之一是受理京城内的民刑案件。1905年，五城察院裁撤改为京师内外城巡警预审庭，但这在当时被认为是一种权宜之计。1907年，“沿五城旧例”，内外城巡警预审庭又改为京师审判厅和检察厅。经过改制，京师检察厅与都察院同时并存，原来属于都察院受理民刑案件的权力转移给了检察厅，御史的部分职能成为检察官的职能。

　　虽然当时审判独立的呼声很高，但是对审判权进行监督的呼声也很高。1907年4月，法部在奏酌拟司法权限摺中认为：“审判权必级级独立，而后能保执法之不阿；司法权必层层监督，而后能无专断之流弊”。同月，大臣沈家本等在上奏中认为：“检察总厅职掌，实与审判相关、其宗旨在于护庇原告权利，与律师之为被告辩护者相对立，而监督裁判持其一端。”6月12日，法部在《京外各级审判厅官制并附设检察厅章程》的奏折中认为：“各国法制，凡一裁判所必有一检事局，虽附设于裁判所之中，实对裁判所而独立。其职务在代表公益监督判官的行为，纠正裁判之谬误。”同时指出：“原议以司直局当外国之检事局，名称虽异，制度则同，今拟正名为检察厅，先从京师始。”因为改制初期，清政府曾称“检察官”为“司直”，但尔后考虑到“司直”这一称谓，太近似御史或言谏官员。所以改“司直”为“检察官”；同样在检察机构的称谓上，也是先由检事局、司直局，最后定为检察厅。由于类似性，清末曾出现过一人兼任御史与检察官两职的情况。当时有一位名叫徐谦的人，同时供职于都察院给事中和京师高等检察厅检察长。1907年10月颁布的《京师高等以下各级审判厅试办章程》第97条中规定：“检察官统属于法部大臣，受节制于其长官，对于审判厅独立行使其职务”。当然，检察与审判机关均称为“厅”；检察官职务上独立于审判厅等，还不等于检察机构独立，但在同年12月9日，京师的做法又向前迈出了决定性的一步，这一天，京师的检察机构成立，其官方的印章为“京师高等检察厅”，前面没有任何审判厅的字样。

　　1909年，清政府发布的《法院编制法》是肯定检审分立的标志性文件。该法第85条规定：“各审判衙门分别配置检察厅”，用“配置”一词替代了原来《大理院审判编制法》中的“附属”一词。第88条：“检察厅之设立、废止以法律定之。”第89条：“检察官员额由法部奏定之。”检察机构的设立、废止及人员编制均独立出来，这与该法对审判厅的规定完全相同。第98条：“检察官均应从长官之命令。大理院审判特别权限之诉讼案件时，与该案有关系之各级检察官应从总检察厅丞之命令办理一切事务。”这与1906年颁发的《大理院审判编制法》第7条“本院以下直辖检察官”的规定完全不同，表明检察厅不但完全独立于审判厅，而且自上而下形成了一个独立统一的体系。当时，至少在京师地区是如此。

　　1913年，北洋政府时期，司法部发布“司法官署公文书暂行程式令”。其中第四条：“左列各款文书以‘公函’行之??同级或无隶属关系之审判、检察厅之往复文书”。1915年，北洋政府对前清的《法院编制法》进行修改后发布实施，保留了检察厅与审判厅分立的内容。同年，司法公报第34期，关于区划权限事项中记载：“检察对峙审判，在吾国尤为新颖之制度”。这时候，俄国的十月革命还没有发生，而苏联的检察机构直到1933年才从法院独立出来。

　　1927年，南京国民政府发布裁撤各级检察厅并改定检察长名称令。该命令认为检察制度“体察现在国情，参酌各国法制，实无专设机关之必要，应自本年10月1日起将各级检察厅一律裁撤，所有原日之检察官暂行配置于各级法院之内，暂时仍旧行使检察职权。其原设之检察长及监督检察官一并改为各级法院之首席检察官。”但10月1日后该命令并未得到执行。因此，10月20日，司法部“故又具呈国民政府”，呈文中认为：“吾国自改良司法以来，各级审判、检察机关无不两相对峙。就经过事实而论，其不便之处有如下数点：一、糜费过多；二、手续过繁；三、同级两长易生意见。”并认为：“复查各国司法制度，对于检察一项并不另设与审判对峙之机关。”对于这一呈文，民国政府指令：“呈悉所请，应予照准。”从那时起至1949年，南京国民政府一直实行检审合署制。对此，有的意见认为：“自改革以来，仅于法院配置检察官，颇有类于日本检事局附设于裁判所之制”。

　　1940年，据伪满州国司法部编著的“司法要览”中记载：“日本之检事局虽附置于各裁判所，但满州国并不仿效，以之为独立之官厅，对于区法院设置区检察厅，对于地方法院设置地方检察厅，对于高等法院设置高等检察厅，对于最高法院设置最高检察厅”。1944年，日伪时期，北京伪地方检察机构与法院实行“分立”，即名称、财务、经费、办公物品等完全分开。再次实行检审分署制。1947年，二战结束后，日本颁布了“检察厅法”，也开始实行了审检分署制。

　　1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第5条中规定：“组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。”检审分署制再次被确立。

　　1952年，抗美援朝期间，最高人民检察署按照精简整编的指示做出调整机构、紧缩编制的决定。决定中指出检察署和公安机关或人民法院合署办公，不是合并，或使检署有名无实，而是为了紧缩事务，加强业务，减少行政人员。5月6日，北京市检察署即与市公安局合署办公，市检察署保留名称，但地址迁入市公安局院内。合署办公后，市检察署有关干部管理及生活学习等事项都由市公安局兼管。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国检察院组织法》。组织法规定了各级人民检察署改为人民检察院，地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。地方各级人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下进行工作。同年，市检察院与市公安局分开办公。

　　1958年，由于受到当时社会形势的影响，北京市部分区县检察院又与公安，或法院合署办公，甚至有的采取组织合一、财政合一、行政事务大部合一的方式，这种情况到1961年后开始得到纠正。1966年，“文化大革命”开始。北京市检察机关和全国一样很快陷入混乱，组织瘫痪，业务工作停止。1968年2月，北京市检察院再次被精简，精简后的市检察院工作人员，被并入市高级法院。此间，北京市人民检察院已经名存实亡。1975年1月，第四届全国人民代表大会修改通过的宪法第25条规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使”。至此，检察机关被取消。

　　1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。在关于修改宪法的报告中指出，鉴于违法乱纪严重，决定重新恢复建立检察机关。1979年7月1日，国家颁布了《中华人民共和国人民检察院组织法》。从那时起，检法分署制成为国家“一府两院”这一基本政治制度的重要组成部分。