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三

　　在检察工作中，北京检察机关的一些实践在确立具体检察制度方面起到了积极的推动作用。

　　（一）民国二年二月（1913年），北洋政府总检察厅指令，凡上诉无理由，及上诉程序不合法的案件，检察官均将案件送审判厅用判决方式驳回。对此。京师高检厅认为，这个指令与检察机关一体化原则不相符合。应该是，凡下级检察厅检察官提起上诉的案件，如不合程序或无理由的，上级检察厅有权以命令的方式驳回，不用送审判厅审理。最后，京师高检厅的意见被采纳。这一制度至今仍在实行。

　　（二）民国四年十月（1915年），京师地检厅制定了《京师地方检察厅暂行处务规则》，京师高检厅也制定了《京师高等检察厅暂行处务规则》，这两个处务规则都分别详细地规定了检察长、检察官和书记官各自的职权和办事程序，不但是北洋时期京师检察厅办理检察事务所依据的规范性文件，而且刊载于民国司法公报，成为全国各省高、地两级检察厅规范检察事务的参照。两个规则中均规定了：“检察长为本厅特别事务，得开全体检察官及书记官会征集意见，但不用多数裁决法。”可以讲，这是中国特色检察委员会的最早雏形。

　　（三）民国三年（1914年），京师地检厅提出了设置简易庭的意见，并且草拟了《刑事简易庭暂行规则》请司法部核示。司法部同意试办。民国四年（1915年），司法部在年度办事情形报告中，对于京师刑事简易庭的做法给予了充分肯定，认为：“京师地方厅内创设简易庭，专司初级案件办理，颇著成效??以是通饬各省仿照京师地方厅成案，一律增设民刑简易庭，分途并进，以求敏速。”民国八年（1919年），司法部再次行文，对京师地方审检厅设立刑事简易庭的做法给予肯定，在颁发的《拟定地审厅刑事简易庭及审检厅处理简易案件各暂行规则并指令》一文中，说到“当以事属初创，指令作为试办，俟有成效再行推广，旋于三年四月间以该厅自设立简易庭，以后计每月判决刑事轻微案件多至百余起，其他重大案件亦因是而益促进行，试办三月，成效已有可观??通行各省高等审判检察厅分别转饬各厅一律试办。”

　　（四）民国十二年（1923年），京师地方检察厅曾提出意见，要求法律应规定：“检察官认为犯罪情节轻微无检举之必要者，得不起诉。”民国十七年（1928年），南京国民政府发布的《刑事诉讼法》中采纳了该意见。其中第二百四十五条规定：“检察官认为案件有下列情形者，得不起诉??情节轻微，以不起诉为有实益者”。

　　1955年4月28日，市检察院对李某某责任事故案作出不起诉决定。但该不起诉决定与其他不起诉决定有所不同，最后认定的结论是，李某某故意违反正常操作之行为“已构成犯罪”，鉴于情节轻微，予以行政处理。故决定：“被告李某某故意违反正常操作危害井下安全之刑事责任免究，不予起诉。”同年12月15日，市检察院向最高人民检察院进行请示，请示的内容是：关于肃反运动中所清查出来的应该判刑，但因坦白较好，经批准免予刑事处分的案件，应否由检察院起诉再经法院判决的问题。1956年1月19日，最高人民检察院答复市检察院：“经研究认为，既经确定免予刑事处分，即不必再由检察院起诉和经法院判决。至于对从宽处理免予刑事处分的案件，应否由检察院制作不起诉决定书问题，目前尚无成熟的经验，请你们对这一问题加以研究，提出意见，在工作中予以试行，并将试行的结果和研究的意见报告我们。”这之后，市检察院开始大量对“犯罪情节轻微，不需要判处刑罚”的案件适用不起诉。同年4月25日，全国人大常委会《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中正式肯定了这种作法，称之为免予起诉制度。免予起诉在分化犯罪方面起到了明显的效果。1979年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》中规定：“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。”免予起诉被正式规定在国家的基本法律之中。（1996年，国家对刑事诉讼法进行修改，免予起诉被改为“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”又恢复了最初时的不起诉称谓。）

　　（五）新中国成立后，市检察机关的侦查与起诉都是由侦查部门一家完成的。1955年，为了加强内部制约，市检察院决定，侦查和起诉工作分别由负责侦查与负责起诉的部门进行。但实践时间不长，有人提出意见，认为审查起诉时间有时比侦查时间还长，拖延了办案时限，而且一案还要经过两次检察长批准。为解决上述问题，当时的侦查处提出二种解决方案：一是在侦查处内设审查起诉小组，起诉小组由侦查处领导；二是保持原来的工作方法，起诉工作仍由侦查处担当。市检察院最后采用了后一种方法。但是到了1957年，市检察院还是决定侦查处办理的案件，不论大小，一律移交起诉部门或分院起诉，侦查处只负责侦查，不再直接起诉，而且侦查处移交起诉案件时，可不必经主管检察长批准。但此决定只适用市检察院，不适用于区县检察院。1978年，市检察院恢复重建后，侦查部门又承担了起诉任务。1988年，市检察院根据最高人民检察院的有关规定，开始分阶段、分步骤对自侦案件实行改革，改变了对自行侦查案件的侦查、起诉由一个业务部门办到底的制度，实行侦查、起诉分别由两个业务部门负责的制约机制。1989年3月1日，市检察院下发了《自行侦查案件审查逮捕、审查起诉程序的试行规定》。该规定明确了市各级检察院，对自行侦查的案件，由经济检察和法纪检察部门负责侦查；由审查批捕部门和审查起诉部门分别负责审查批捕、审查起诉。同时要求各部门在检察长的领导下，分工负责、互相配合、互相制约。自那时起至今，市各级检察机关建立健全了侦诉分开、侦捕分开的制度。

　　（六）1951年5月，北京市人民检察署制定了《关于逮捕、拘传、提押人犯手续的暂行规定》。在研究制定该规定的过程中，占主导的意见认为：“检察署不直接捕人，必须经过公安局。”因此，这个规定明确了：“逮捕人犯时，均需提请检察长或副检察长批准，并经公安机关进行逮捕”。该规定并认为这是“为了增强组织性，纪律性，科学分工，保障人权”。1954年，市检察署制定了《关于北京市人民检察署与市公安局工作关系的暂行规定（草案）》。该草案再次强调了市检察署决定逮捕人犯时，由市公安局执行。这意味着在逮捕问题上决定权与执行权开始分离。但当时市检察署的这一做法并未引起普遍的注意，1954年12月发布的《中华人民共和国逮捕拘留条例》第3条中规定：“经人民法院决定或者人民检察院批准逮捕的人犯，由人民法院、人民检察院或者公安机关执行逮捕。”也就是说，检察院和法院都有执行逮捕的权力，决定权与执行权还没有分开。但经过二十多年的实践，特别是“文化大革命”的惨痛教训，1979年2月发布的《中华人民共和国逮捕拘留条例》第4条中规定：“经人民法院决定或者人民检察院批准逮捕的人犯，由公安机关执行逮捕。”逮捕的决定权与执行权在全国范围内正式分开。1982年《中华人民共和国宪法》第37条中规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”这一规定被写入我国宪法。

　　（七）1955年３月８日，市检察院收到一件市公安局提请逮捕的后天道案件，市检察院审查后认为，该案只有检举材料一件，没有其他证据，决定退回市公安局进行补充侦查。市公安局补充材料后，市检察院仍然认为证据充分，经研究作出了不捕的决定。公安机关接到不批准逮捕决定后，提出了不同的意见，认为该案犯在取缔后天道时，抗拒登记并阻碍其他道徒退道，并介绍了取缔后天道的情况。当时还没有公安局对人民检察院不批捕的决定有权要求复议或复核的法律制度。但市检察院考虑到该犯阻碍了当时取缔后天道的工作，重新作出了批准逮捕的决定。市检察院在总结该案时认为造成该案反复的原因是，市检察机关审查批捕工作做得不细，将注意力只集中到历史罪行上，而忽略了现行的犯罪行为。市检察机关在不批准逮捕的问题上注意听取公安机关的意见，这为公安局对不批捕决定提出复议的制度提供了实践经验。1979年发布的刑事诉讼法中规定：“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议”。

　　（八）1957年，市检察院草拟了“关于目前开展侦查监督工作方案（草案）”加强了侦查监督工作。各区检察院根据市检察院的精神，进行了多种方式的侦查监督实践。当时的东郊区人民检察院对重点案件从立案开始进行监督，这是立案监督的一种较早形式。同年7月，最高人民检察院制定了“关于侦查监督工作程序的意见（暂行草案）”，强调侦查监督要从审查逮捕开始，通过审查批准逮捕，审查决定起诉进行监督，因此，立案监督不再适用。但经过长期检察实践的探索，1979年发布的刑事诉讼法第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”立案监督被正式写入法律。