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根据《中华人民共和国海域使用管理法》和国务院组成机构的职能划分，海洋行政主管部门作为法定的对海域使用监督检查的执行者，负责一方海洋的平安。又根据国情和组织原则，确定了国家和地方均可审批、共同监管的建制。在监管过程中怎样实现海域使用权审批与海洋行政执法无缝对接显得尤为重要。

海域使用权审批与海洋行政执法衔接的理论基础

海域使用权审批，是指在法律一般禁止的情况下，海洋行政主管部门根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发《海域使用权证书》等形式，准予其从事海域活动的行为。海洋行政执法是指海洋行政主管部门对所发证件进行追踪监管，以及对持证人海域使用活动进行检查，肯定合乎标准的方面，督促纠正不合乎标准的方面，以保证持证人使用海域按照预定的标准和范围正常进行。由此可见，海洋行政执法是海域使用审批后续监管，是广义行政审批的重要组成部分，但又相对分离及相对独立。

海域使用权审批与海洋行政执法衔接现状及存在的问题

海域使用审批权与执法权的相对分离及相对独立，一方面强化了海域行政执法职能，另一方面也进一步消除了管理体制的弊端，促进了长效监督机制的形成。

但是职能分离后也产生了一些问题，一是综合监管缺乏全局意识。职能分离后，大家的行政角色和主要工作都有所转变，“审批的不管执法，执法的不管审批”，客观上渐渐造成了大家在工作中的单向思维，只从本部门的立场、角度和观点去看待问题，缺乏全局意识。然而，我们在工作中深刻认识到，职能分离不是分化，一旦“审批的不懂执法，执法的不懂审批”，将严重阻碍海洋监管职能的高效发挥，最终必将影响海洋经济的整体发展。

二是职能互动缺乏信息沟通。由于受项目用海的重大程度及其他因素的影响，我国县级以上人民政府及国务院都有审批权限，国家海洋行政主管部门对一些地方人民政府审批的项目用海信息并不掌握，导致行政执法时对还未申请的项目无法做到提前介入，综合服务；对正在审批中的项目无法做到了解审批动态，掌握审批时限；对已审批完成的项目无法做到提前认识，全面了解，甚至出现项目已开工而滞后执法的现象，导致行政执法出现被动局面。审批与执法间的信息互动相对迟缓，势必拖累了执法效率的提升。

三是工作重复增加社会成本。《海域使用管理法》第18条规定，填海50公顷以上的项目用海、围海100公顷以上的项目用海、不改变海域自然属性的700公顷以上的项目用海由国务院审批。这就导致有些项目为能在地方审批，不惜将项目分割成几块，因而该项目在审批中将会重复工作，增加社会成本，造成资源的极大浪费，而在行政执法过程中也会增加监管成本。

四是行政审批的界限不清、许可模糊困扰监管。首先，海岸线的界限问题。以山东省为例，尽管山东省于2008年修测了新的海岸线（鲁政字[2008]174号），但在实际执法中，仍然会遇到在修测时间之后在海岸线以下颁发《国有土地使用权证书》的情况，对这种情况，是否要承认其土地使用权证书的效力，该区域应当由国土资源部门还是由海洋行政主管部门监管？行政审批在颁发行政许可的时候是否做到协调统一，海洋行政主管部门在履行职责之时，应当以哪个为依据？其次，行政审批尽管作出了行政许可，但其行政许可较模糊，譬如《海域使用权证书》，有的只规定非透水构筑物面积，但对构筑物在规格上并没有作出规定。有的只规定港池面积，但对港池外堤坝的规格没有说明。这均导致行政执法模棱两可，容易出现同一类型标准不统一的问题。

五是对总体海洋功能区划不能做到完全统筹监督。县级以上人民政府的审批权限导致地方政府会根据当地经济社会发展的需要而规划，这在全局上就容易出现各地上马项目重复、地方海洋分界位置项目互相影响的现象，继而影响海洋整体的开发与利用。同时也使国家海洋主管部门难以在宏观上总体上对本地区海域使用活动的综合情况做到统筹监督。

海域行政审批与行政执法无缝对接的建议与对策

1.实现高效信息互动，提高监管效率

一方面，国家海洋行政主管部门和地方海洋行政主管部门要通过召开定期会议互相通报行政审批和检查处罚事项，共同分析研究海洋审批监管存在的问题和矛盾，提出相关措施，共同研究海洋管理政策、规划、发展等重大事项，共同组织安排集中行动和重大活动等。另一方面安排专人负责日常信息通报工作，发布项目用海信息，避免无准备无目的的执法，克服执法人员少、监管面积大的困难，极大地提高行政执法的效率。

2.改进审批方式，建立信息查询平台

海域行政审批要转变传统行政管理理念，把加强电子政务建设作为提高行政审批效能的有效方法和载体，进一步加大投入，积极推进网上审批、网上许可。同时建立一个可供审批部门和执法部门查询的信息数据库，利用这个数据库即可得知辖区内项目用海状况，这样既能保证审批数据公开透明、文号有序，又能做到海洋管理“提前介入、主动服务、源头控制、全程监管”。

3.利用海洋信息系统与遥感技术，实现遥感监测全国一张图

首先，将我国应管辖海域制作一张图，审批部门每作一个行政许可，就在图上对用海区域作出标识。其次，利用卫星遥感等技术手段对海域变化情况进行监测形成影像图片。再次，对两次图片进行叠加比对，就可以掌握该行政区域的项目用海情况，发现和查处违法用海。最后，每年度制作几次卫星遥感监测影像，将不同时段影像进行比对，就可以掌握新增项目用海情况。这样形成全国一张图制度，审批者和执法者都可以一目了然地了解各地区用海情况，有利于统筹项目，也有利于监管。

4.统一审批标准，实现无差别执法

国家海洋行政主管部门应当制定更严格的海洋国家标准和行业标准。审批部门和执法部门要充分认识到管理是个过程，是一个动态的、连续的过程。设立审批职能的目的，是为了保障审批事项的安全性，负责审批的部门是海洋监管系统职能的一部分，而不是一个独立的、有自己利益的单体。系统要对审批负责，更要对审批后的执行负责。审批部门在审批中依据严格的标准，制定统一的口径，落实到具体的实践中，要修测效力更高的海岸线，要对项目涉及到的行业标准作出要求，对同一项目分开审批要适当禁止。只有这样执法部门才能在执法中有据可依，实现无差别执法，进而实现海域行政审批与海洋行政执法横向到边纵向到底的无缝衔接。