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曾某某诉中国证券监督管理委员会不履行行政许可职责案

【裁判要旨】

行政相对人要求行政机关履行行政许可的法定职责，其前提是已经向行政机关提出了符合法律规定基本要求的行政许可申请。行政相对人在明知申请材料明显不符合法律的基本要求的情况下，仍提出行政许可申请，属于滥用行政许可申请的权利。如果认可该种提出行政许可申请的方式，必将影响行政许可受理机关正常的工作秩序，最终影响其他正常提出行政许可申请的人的合法权益。故对于不符合法律规定要求的行政许可申请，行政机关予以退回并无不当，行政相对人据此提起的行政诉讼缺乏事实依据，依法应当裁定驳回起诉。

【典型意义】

近年来随着“放管服”改革的深化，行政机关进一步降低了行政许可的门槛，降低了市场主体的运行成本，促进了市场主体的活力和创新能力。但行政相对人提出行政许可申请应当符合法律规定的基本要求，在明知其申请不具备法律所要求的基本条件的情况下仍提出行政许可申请，属于滥用行政许可申请权。行政机关可以认定该申请不构成法律意义上有效的行政许可申请，并予以退回。本案通过对行政许可法的解释，明确了对不符合行政许可申请基本条件的处理规则，对于滥用行政许可权利的行政相对人依法裁定驳回其起诉，维护了行政许可受理机关的正常工作秩序，对规范证券市场许可程序、保护其他行政许可申请人的合法权益、促进证券市场健康有序发展具有积极意义。

【基本案情】

2021年3月28日，曾某某通过中国邮政向中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）寄送了一份邮件，内仅含一页名为《证券公司设立申请》的纸张。该页纸全部内容为：“致中国证监会：证券公司设立申请。一、申请报告及申请表（详见备注，下同）。二、所有拟任股东就申报事项已经履行完备法定程序的证明文件，包括相关上级部门或者监管部门批准程序的证明文件（如适用）。三、所有拟任股东签署的相关合同或协议。四、证券公司股权结构图以及股东间关联关系、一致行动人关系说明。五、拟设证券公司及拟任股权管理事务负责人承诺书，相关主体对可能出现的违反规定或承诺行为事先约定处理措施的文件。六、公司章程草案。章程草案应当经所有拟任股东加盖公章，并由其法定代表人或者授权代表签字。七、拟设证券公司的名称预核准通知书。八、内部管理制度，内部机构设置及职能、营业场所和技术系统、组织管理架构、业务范围和业务发展规划等情况说明。九、拟任董事长、总经理、合规负责人简历及符合任职条件的说明。十、中国境内律师事务所出具的法律意见书。十一、拟任股东及持有证券公司5%以上股权的实际控制人符合相应资格条件的证明文件。十二、中国证监会规定的其他文件。备注：申请人认为上述材料（尤其是第十二项）可在收到贵会补正通知的30个工作日内提交材料予以补正，特此说明。申请人：曾某某；2021年3月28日”。2021年3月31日，“证监会政务服务平台”向曾某某发送短信，内容为：“您提交的关于曾某某的证券公司设立审批的申请材料，已被接收，请在证监会政务服务平台中获取电子版接收凭证，受理单位将在5个工作日内就是否受理该行政许可申请或出具补正材料发至证监会政务服务平台中，请关注系统和短信通知。若由证监局接收的，请尽快到受理单位领取接收凭证（请取件人携带相关方介绍信原件及本人身份证复印件领取）。”2021年4月6日，中国证监会电话答复曾某某，主要内容为：曾某某所提《证券公司设立申请》仅为申请材料目录，不构成法律意义上的行政许可申请，中国证监会不予接受。请曾某某根据中国证监会网站公示的“证券公司设立审批”行政许可事项服务指南的要求准备好相关材料后再向中国证监会提交。曾某某在电话中表示希望收到中国证监会的接收凭证或者补正通知后再去找相关的人员、设备、股东等。同年4月7日，中国证监会通过中国邮政挂号信退回曾某某所提《证券公司设立申请》。曾某某收到退回材料后不服，向中国证监会申请行政复议，后曾某某撤回复议申请，同月14日中国证监会作出终止行政复议决定。后曾某某于2021年6月29日向北京金融法院提起行政诉讼。北京金融法院于2022年1月10日作出一审裁定，裁定驳回曾某某的起诉。曾某某不服一审裁定，提起上诉。北京市高级人民法院于2022年3月11日作出终审裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

【法官说案】

北京金融法院受理以“一行两会一局”为被告的金融行政案件，承担着依法规范金融监管部门行政行为，促进金融监管部门依法行政的重任。与此同时，也需要规范行政相对人的行为，明确哪些行为属于滥用自身权利的行为，为行政相对人的行为划定边界。本案中，我依据《行政许可法》的规定认定行政相对人提出的行政许可申请明显不符合法律规定的基本要求，对其提起的诉讼依法裁定驳回起诉，有效地规范了行政相对人的行为，为维护行政许可申请基本秩序提供了司法保障。

【专家点评】

点评人：解志勇 中国政法大学比较法学研究院教授

本案原告在行政程序中，要求行政机关“恢复许可程序”，此行为的前提是，客观上存在一个已经启动但因特别理由被中断的行政程序。然而，从双方证据和人民法院查明的情况看，原告并未真正启动《行政许可法》意义上的申请程序——该申请程序属于“要式程序”，必须符合法定要求，因此，不存在“恢复”的问题。故而北京金融法院认定其不存在《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”，并据此驳回起诉的做法，是正确的。

本案实质上是诉求责令行政机关依法履行法定职责，根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，公民向人民法院起诉行政机关不作为的案件，立案的基本条件是能够证明曾经向行政机关提出申请的事实，这是起诉被受理的基本条件，但本案原告采用了一种貌似“技术性”的做法——只提供申请材料目录，而无相关材料的做法，确实有滥用行政资源、滥用司法资源之嫌。人民法院不认可其仅以提供过“目录”即视为“提出过申请的事实”，是正确的。在本案之外，我们应提醒公民，不要利用所谓的“法律技巧”或者“诉讼技巧”来获取法律之外的利益，亵渎法律的行为不仅不会受到鼓励，还应该受到制裁。